Результаты общественного контроля выполнения закона "О полиции"

Центр ТИ-Р и Молодежное Правозащитное Движение подготовили отчет об итогах общероссийского мониторинга соблюдения закона "О полиции".

1. Общее описание

1.1. Месяц проверки документов

В течение месяца, с 22.09 по 22.10, проходил общероссийский мониторинг соблюдения п.5 ст.25 ФЗ “О Полиции”, который гласит, что “На форменной одежде сотрудника полиции, несущего службу в общественных местах, размещается нагрудный знак, позволяющий идентифицировать сотрудника полиции”.

Организаторами мониторинга выступили международное Молодежное Правозащитное Движение и Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл – Р.

Организаторы мониторинга придерживаются точки зрения, что анонимность полицейских создает условия для превышения ими служебных полномочий. В свою очередь, ношение нагрудного знака, позволяет гражданину идентифицировать конкретного полицейского, повышает доверие граждан к полиции, позволяет предотвратить коррупцию. В проведении мониторинга участвовали, журналисты СМИ, представители правозащитных организаций и, в большинстве своем, обычные граждане.

Общественный контроль полиции предусмотрен п.1 ст.50 ФЗ “О Полиции” и направлен на повышение доверия к полиции со стороны общества.

В рамках месяца было проведено несколько Дней проверки документов (29 сентября и 20 октября). В общей сложности, в мониторинге приняло участие более 150 участников из свыше 30 городов России.

1.2. Правовые нормы

Мониторинг проводился, исходя из следующих правовых норм:

1.2.1. Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. N 3‐ФЗ "О полиции"

п.5 ст. 25

“...На форменной одежде сотрудника полиции, несущего службу в общественных местах, размещается нагрудный знак, позволяющий идентифицировать сотрудника полиции”

п.4 ст.5

“При обращении к гражданину сотрудник полиции обязан:

1) назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения;
2) в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина”

п.5 ст.5

“Сотрудник полиции в случае обращения к нему гражданина обязан назвать свои должность, звание, фамилию, внимательно его выслушать, принять соответствующие меры в пределах своих полномочий либо разъяснить, в чью компетенцию входит решение поставленного вопроса”

п.1 ст. 50

“Граждане Российской Федерации, общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом”

1.2.2. Приказ МВД от 22 июля 2011 года №868 “Об утверждении нагрудных знаков сотрудников полиции”

1.2.3. Устав ППС Утвержден Приказом МВД РФ от 29 января 2008 г. N 80 "Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно‐постовой службы милиции общественной безопасности".

226. Сотрудник подразделения ППСП в любых условиях должен быть вежливым и тактичным с гражданами, обращаться к ним на "Вы", свои требования и замечания излагать в убедительной и понятной форме, не допускать споров и действий, оскорбляющих их честь и достоинство.227. Патрульный (постовой) полицейский при обращении к гражданину обязан назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения. 228. В случае обращения гражданина патрульный (постовой) полицейский, обязан назвать свои должность, звание, фамилию, внимательно его выслушать, принять соответствующие меры в пределах своих полномочий либо разъяснить, в чью компетенцию входит решение поставленного вопроса.
229. В разговоре с гражданами сотрудники патрульно‐постовой службы полиции обязаны проявлять спокойствие и выдержку, не должны вступать в пререкания, терять самообладание, отвечать грубостью на грубость и в своих действиях не руководствоваться личными неприязненными чувствами.

1.3. Кампания 5П

Норма об обязательном нагрудном знаке у сотрудника полиции, несущего службу в общественных местах, появилась в том числе, благодаря предложениям, высказанным в ходе общественного обсуждения законопроекта “О Полиции” в 2010 году.

В частности, в сети интернет международное Молодежное Правозащитное Движение и Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл – Р предложили пять простых поправок, которые могли бы защитить простого гражданина от бытового произвола со стороны будущих полицейских и поднять доверие общества к полиции:

1. Обязательным элементом форменной одежды должна стать нашивка или бейдж с фотографией, именем и фамилией, а также должностью сотрудника полиции и названием отделения, в котором он служит;
2. Милиционеры должны быть обязаны составлять протоколы об административном правонарушении на месте правонарушения (как это делают сотрудники ГИБДД), прибегая к доставлению в отделение или задержанию лишь в исключительных, строго оговоренных случаях;
3. Сотруднику полиции должно быть запрещено препятствовать аудио‐ или видеозаписи при общении с гражданином;
4. У гражданина должно быть право на самостоятельный телефонный звонок при задержании;
5. Должна существовать единая федеральная круглосуточная горячая линия по приему жалоб на действия сотрудников полиции.

По результатам обсуждения эти предложения набрали подавляющее большинство голосов.

23 сентября 2010 г. президент России Дмитрий Медведев на совещании, посвященном итогам общественного обсуждения закона «О полиции», поддержал часть наших предложений. В результате, два ключевых пункта попали в итоговый текст закона: Право на звонок (Глава 4. Статья 14. Пункт 7.) и Нагрудный знак (Глава 6. Статья 25.).

В то же время было анонсировано введение бейджа с фамилией для постовых полицейских.

Также Президент поддержал идею создания горячей линии: "Нужен общедоступный телефон, чтобы люди могли сообщать в вышестоящие инстанции о бездействии полиции или о том, что не принимается мер, которые необходимо принять, или о нарушении их прав со стороны самих сотрудников полиции. Поэтому я поручаю Правительству и, естественно, МВД и Минкомсвязи проработать вопрос о создании единого колл‐центра, звонок в который из любой точки России был бы бесплатным".

Шагом на пути к созданию единой горячей линии является Приказ МВД России от 22.08.2012 N 808 "О создании системы "горячей линии МВД России".

1.4. День проверки документов 22 апреля 2012 года

В этот день впервые был опробован новый формат мониторинга ‐ День проверки документов (ДПД) у анонимных полицейских. На тот момент Устав ППС (ст.228) обязывал сотрудника полиции предъявить удостоверение по первому требованию гражданина. Первый федеральный ДПД состоялся 22 апреля и проходил в 9 городах, включая Москву. Перед 22 апреля у полицейских начали появляться новые нагрудные знаки установленного образца.

Результаты ДПД оказались впечатляющими: в короткий срок были обеспечены нагрудными знаками сначала все сотрудники Управления внутренних дел на Московском метрополитене, а затем и другие сотрудники ГУ МВД Москвы. В ряде регионов нагрудные знаки отсутствовали, иногда использовались нагрудные знаки старого образца или самодельные бейджи.

По результатам мониторинга было отправлено более 30 жалоб (включая Москву) на отсутствие у сотрудников полиции нагрудных знаков. В то же время необходимо отметить, что большинство полицейских, не имевших нагрудных знаков установленного образца, не являлись сотрудниками ГУ МВД Москвы, а были направлены в Москву из других регионов.

В целом ГУ МВД Москвы поддержало проведение ДПД и продемонстрировало стремление к соблюдению соответствующей нормы закона.

2. Месяц проверки документов

2.1. День проверки документов 29 сентября

29 сентября в 22 городах России прошел День проверки документов (ДПД), организованный международным Молодежным Правозащитным Движением и Центром Трансперенси Интернешнл – Р.

Ранее, 14 июня 2012 года, министр МВД В.А.Колокольцев поручил обеспечить нагрудными знаками всех сотрудников полиции до 31 июля 2012 года. Таким образом, к моменту проведения ДПД это поручение должно было быть выполнено.

Принцип ДПД, как и прежде, заключался в том, что организованные группы участников ДПД проверяли, носят ли нагрудные знаки полицейские на улицах Москвы, Санкт‐Петербурга, Екатеринбурга, Волгограда, Новосибирска, Воронежа, Сочи, Сыктывкара, Мурманска, Томска и других городов.

Однако в связи с изменениями Устава ППС, группы мониторинга больше не требовали анонимных сотрудников полиции предъявить удостоверение. В то же время действующее законодательство (п.5 ст.5 ФЗ “О Полиции”, п.228 Устава ППС) обязывает сотрудника полиции, в случае обращения к нему гражданина, “назвать свои должность, звание, фамилию внимательно его выслушать, принять соответствующие меры в пределах своих полномочий либо разъяснить, в чью компетенцию входит решение поставленного вопроса”.

Таким образом, граждане спрашивали у анонимных полицейских причину отсутствия нагрудного знака и рассчитывали, что в ответ сотрудник полиции представится и ответит на поставленный вопрос в пределах своих полномочий.

Как показал мониторинг, в нескольких регионах нагрудные знаки были выданы полицейским незадолго до 29 сентября. Об этом 27 сентября заявило управление МВД по Кировской области, а на следующий день УМВД по Волгоградской области пообещало выдавать знаки в день проведения мониторинга. Тем не менее, участники мониторинга встретили более 50 сотрудников полиции без новых нагрудных знаков. В ряде случаев полицейские отказывались представляться, прятали знаки в нагрудных карманах, незаконно требовали у проверяющих предъявлять документы и даже пытались убежать. Всего же в городах‐участниках ДПД было проверено около 300 полицейских.

2.2. День Проверки Документов 20 октября

20 октября в 9 городах России прошел второй ДПД в рамках месяца мониторинга. Ряд городов (в частности, Тверь и Иркутск) отказались от проведения ДПД, так как за единичными исключениями все полицейские имели нагрудные знаки. Некоторые организаторы (например, в Челябинске) заявляли о том, что в этот день в городе в принципе отсутствовали полицейские.

В Комсомольске‐на‐Амуре за четыре часа мониторинга не было найдено ни одного сотрудника полиции и ни одной патрульной машины. Ситуация повторилась в г. Качканар Свердловской области, где по словам организатора это “обычная практика”. В четырех городах: Липецке, Уфе, Саранске и Астрахани ‐ не выявлено ни одного нарушения. Незначительные нарушения были найдены в Москве и Новосибирске: в общей сложности ‐ 3 полицейских без нагрудных знаков.

Таким образом, мониторинг показал, что проблема нагрудных знаков не является острой проблемой в тех городах, которые приняли участие на этот раз.

3. Статистика и тенденции

После Дней проверки документов 29 сентября и 20 октября мы попросили организаторов в различных субъектах РФ заполнить анкету об итогах мониторинга. В конечную выборку попали 14 городов: Сочи, Калуга, Мурманск, Кандалакша (Мурманская область), Саратов, Москва, Новосибирск, Железногорск (Курская область), Киров, Томск, Волгоград, Петрозаводск, Сыктывкар и Белгород.

В мониторинге этих городов приняло участие 97 человек, в том числе представители СМИ, и ими всего проверено 211 полицейских. Помимо центральной темы, исследования выполнения п.5 ст.25 ФЗ “О Полиции”, в ходе Месяца проверки документов возникали сопутствующая проблематика. Ниже проблемы рассмотрены по отдельности.

3.1. Наличие/отсутствие нагрудных знаков и использование нагрудных знаков старого образца.

Из 211 сотрудников полиции, подвергнувшихся проверке, все требования закона соблюдены у 174 полицейских (82,5%). В рамках мониторинга Дня проверки документов 22 апреля не осуществлялось попытки свести федеральные данные воедино, однако можно с уверенностью заявить, что в целом эти показатели были в разы ниже. Таким образом, видна позитивная тенденция: по крайней мере в трех городах (Саратов, Томск и Петрозаводск) все сотрудники полиции, замеченные на улице во время мониторинга были с нагрудными знаками.

Участники мониторинга встретили трех полицейских с нагрудными знаками старого образца и 34 сотрудника без нагрудных знаков, что составляет 17,5% от общего количества. Стоит отметить, что нагрудные знаки старого образца были замечены только в Волгограде.

Для федерального закона, действующего с 1 марта 2011 года, и приказа МВД от 22 июля 2011 года №868 “Об утверждении нагрудных знаков сотрудников полиции” столь высокий показатель несоблюдения порождает вопросы к руководству МВД: почему спустя полтора года после вступления закона в силу он до сих пор не исполняется? Сколько еще необходимо времени, чтобы поставить ситуацию под контроль?

3.2. Причины отсутствия нагрудных знаков

Респонденты в анкетах отметили, что в 8 из 14 городов в местное ГУВД были отправлены уведомительные письма о проведении мониторинга. Несмотря на то, что ответы на письма не были получены, по некоторым признакам можно судить о том, что МВД было проинформировано о планах проведения мониторинга:

- во‐первых, по заявлениям участников ДПД личный состав был предупрежден;

- во‐вторых, управление МВД по Кировской области и УМВД по Волгоградской области опубликовали пресс‐релизы о выдачи нагрудных знаков в день проведения мониторинга.

Ответы полицейских, записанные участниками мониторинга, позволяют выделить основные причины:

3.2.1. “Руководство не выдало”, “Еще делается” и т.д. ‐ это наиболее частые ответы на вопрос: “Почему у Вас нет нагрудного знака?”. В 6 из 11 городов, где были найдены полицейские без нагрудного знака, респонденты особенно акцентируют внимание на этом. В Сыктывкаре без нагрудного знака был обнаружен сотрудник изолятора временного содержания, несший в тот момент службу в общественном месте.

3.2.2. “Не нужен”, “На нас не распространяется закон”, “Стажеры” и т.д. ‐ это второй по популярности ответ. Подобный ответ затрагивает широкий круг вопросов. Во‐первых, например, в г. Железногорск Курской области мониторинг проходил во время городского праздника, и для охраны правопорядка были привлечены разные подразделения МВД ‐ например, МРЭО (Межрайонный  регистрационно‐экзаменационный отдел) ГИБДД. Один из сотрудников заявил, что федеральный закон “О полиции” и устав ППС на него не распространяется.

Во‐вторых,  в  разных  городах  в  охране  общественного  порядка  замечены  стажеры, служащие  внутренних  войск  и дружинники.  При  этом  участники  мониторинга  в  Сочи отмечают,  что  представители  добровольных  народных дружин (ДНД) в казачьей  форме, пользуясь анонимностью, “отличаются хамским поведением”.

3.2.3. “Знак  тяжёлый”, “Крепление  неудобное, отрывает  пуговицу  левого нагрудного кармана”, “Не  продуман”  и  т.д.  ‐  полицейские  прячут  нагрудный  знак в карман, укрывая либо идентификационный номер, либо полностью весь знак. В Калуге и Белгороде обнаружено 4  сотрудника  полиции,  спрятавших  нагрудный  знак  в  карман. После сделанного замечания полицейские надели знаки.

3.3. Коммуникация с полицейскими при обращении граждан

Устав ППС гласит:

“226.  Сотрудник  подразделения  ППСП  в  любых  условиях  должен  быть  вежливым  и тактичным с  гражданами,  обращаться  к  ним  на  "Вы",  свои  требования  и  замечания излагать  в  убедительной  и  понятной  форме,  не  допускать  споров  и  действий, оскорбляющих их честь и достоинство.

227. В случае обращения гражданина патрульный (постовой) полицейский, обязан назвать свои должность, звание, фамилию, внимательно его выслушать, принять соответствующие меры в пределах своих полномочий либо разъяснить, в чью компетенцию входит решение поставленного вопроса”

В 6  из 12  городов  полицейские  представлялись  сами  или  по  просьбе  граждан.  В  целом, респонденты  отмечали  вежливость  сотрудников,  однако  случались  и  напряженные ситуации. В  общей  сложности  13  полицейских  отказывались  общаться,  вели  себя некорректно,  запрещали  фото‐/видеосъемку,  необоснованно  проверяли  документы  у  участников  мониторинга  или  даже  убегали  от  контроля.  Ответы  респондентов показывают, что анонимные полицейские вели себя более настороженно и некорректно, чаще отказываясь представиться и избегая съемки.

3.4.  Возможность  фото‐/видео‐фиксации  при  общении  с сотрудниками полиции и наличие полиции на улицах городов России

С  прочими  препятствиями  участники  общественного  контроля  сталкивались  значительно реже, однако нельзя их не упомянуть.

Во‐первых,  в  нескольких  городах  препятствовали  фото‐/видео‐фиксации,  особенно акцентирует  на  это  внимание  организатор  мониторинга  в  Волгограде: “...  часто препятствовали.  Просто  отворачивались,  убеждали,  что  их  снимать  запрещено  без согласования  с  пресс‐службой.  Очевидно,  какие‐то  их  внутренние  инструкции противоречат  федеральным  законам”.  Впоследствии  был  отправлен  запрос  в  УМВД по Волгоградской области с просьбой разъяснить законодательство в этой сфере.

В  Кирове  участники  ДПД  заявили,  что  “...  после  последней  проверки  полицейского неизвестный  человек  в  желтой  куртке  снимал  нас  на  камеру  мобильного  телефона, впоследствии убежал”.

Во‐вторых,  неожиданностью  стало  то,  что  на  улицах  города  трудно  было  найти сотрудников  полиции:  с  особыми  сложностями  сталкивались  участники  в  Саратове, Москве,  Томске  и  Комсомольске‐на‐Амуре.  В  Томске,  по  утверждению  участников  ДПД, массовое мероприятие (праздничная ярмарка) не охранял ни один полицейский.  

4. Заключение 

Проведенное  в  формате  Дня  проверки  документов  гражданское  исследование соблюдения  требований  п.5  ст.25 ФЗ  “О  Полиции”  показало неполное  выполнение этой нормы.

Однако нельзя не отметить готовность региональных управлений внутренних дел к  исправлению  ситуации.  По  сравнению  с  первым  Днем  Проверки  Документов, последующие проверки показали значительное уменьшение количества случаев, когда не 
соблюдались требования закона к идентификации полицейских.  В  целом,  менялось  и  отношение  руководства  полиции  к  общественному  контролю  со стороны  граждан,  по  крайней  мере  в  этой  сфере.

Если  накануне  первого  ДПД  ряд региональных  управлений  полиции  высказывались  против  подобной  формы  контроля,  в последующие  разы  количество  таких  высказываний  практически  сошло  на  нет.  В некоторых  регионах,  наоборот,  отмечалось  благожелательное  отношение  к  такой форме контроля.  Особенно  стоит  отметить Москву  и  Воронеж,  где  проверки  осуществлялись,  в том числе и при поддержке руководства региональной полиции.

Проведение  мониторинга  в  формате  “День  проверки  документов”  можно  признать успешным  опытом  реализации  общественного  контроля  за  соблюдением  норм  ФЗ  “О Полиции”.  В  основном  достигнуты  положительные  результаты  и  в  подавляющем большинстве субъектов РФ требования п.5 ст.25 ФЗ “О Полиции” начали исполняться.

Однако остаётся ряд пробелов в законодательстве, которые  позволяют полицейским или служащим  внутренних  войск,  несущих  службу  в  общественном  месте,  оставаться анонимными.  Решение  этих  проблем,  а  также  введение  нагрудного  знака  с  ФИО патрульного  позволит  повысить  уровень  доверия  к  полиции  и  ее  подотчетность гражданам. 

5. Рекомендации

5.1. В срочном порядке обеспечить нагрудными знаками всех сотрудников полиции

В последние  месяцы, благодаря  позитивному  отклику  МВД  на требования общественности, нагрудные знаки появились у полицейских в Москве, Санкт-Петербурге и большинстве других регионов страны. Однако в ряде регионов сотрудники полиции до сих пор не обеспечены нагрудными знаками нового образца, либо пренебрегают их ношением.

5.2. Озвучить дату, когда сотрудники полиции получат бейджи с ФИО

Наилучшим средством идентификации полицейского является не номерной жетон, а бейдж с фотографией, ФИО сотрудника и данными подразделения. предыдущий министр, Нургалиев Р.Г., уже несколько лет обещал "в ближайшее время" ввести эти бейджи. В частности, в официальном ответе МВД говорится, что издание соответствующего нормативно правового акта запланировано на 2012 год. Необходимо публично подтвердить эти планы и назвать чёткую дату введения этой нормы.

5.3.  Ввести  идентификацию  на  бронежилетах,  плащах  и  иных  средствах  защиты, закрывающих нагрудный знак

В последнее время, благодаря позиции ГУ МВД, в Москве сотрудники полиции, частности подразделений ОМОН, начали  носить нагрудные знаки поверх бронежилета. При этом в регионах  большинство  полицейских  надевают  бронежилет  поверх  нагрудного  знака, прикрепленного  к  форменной  одежде.  Это  нейтрализует  действие  нормы  закона  и открывает  простор  для  злоупотреблений  полномочиями.  Необходимо  ввести дополнительную  идентификацию  на  бронежилетах,  плащах  или  иных  средствах  защиты или  разработать  правила,  предусматривающие  ношение  нагрудных  знаков  поверх бронежилетов и иных средств защиты.

5.4.  Ввести  идентификацию  для  служащих внутренних войск,  принимающих участие в охране общественного порядка

Они выполняют работу вместе с патрульно‐постовыми службами полиции, осуществляют целый  ряд  обязанностей  по  поддержанию  порядка  в  общественных  местах,  а следовательно также должны иметь средства идентификации..

5.5. Ввести чёткое наказание за отсутствие нагрудного знака или за его сокрытие

Когда  полицейские  снимают  нагрудный  знак  или  прячут  его  в  карман,  они  открыто демонстрируют  пренебрежение  к  закону.  Этот  жест,  скорее  всего,  означает,  что  данный сотрудник  оценивает  свои  действия  как  противозаконные  и  не  хочет,  чтобы  у  граждан была  возможность  его  идентифицировать  и  направить  жалобу  на  его  действия. 

Данное нарушение  должно  иметь  чёткие  последствия,  вплоть  до  увольнения  за  повторное нарушение.  Мы  считаем,  что  ведомственные  правила,  в  соответствии с  требованиями закона, должны четко запрещать полицейскому нести службу в общественном месте без нагрудного знака.

Аналогичные  рекомендации  содержатся  в  обращении  Министру  Внутренних Дел Российской Федерации В.А. Колокольцеву, под которым поставили подписи более одной тысячи граждан России.

Выполнение  данных  рекомендаций  может  стать следующим шагом, направленным на повышение открытости и подотчетности полиции, позволяющим повысить доверие к полиции со стороны граждан.

Подготовлен Центром антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл – Р и Молодежным Правозащитным Движением.

Москва, 2012