Защита заявителей: лучшие практики и худшие примеры

Защита заявителей о коррупции, стимулирование сотрудников государственных и частных организаций сообщать об известных им злоупотреблениях и правонарушениях остается крайне актуальной задачей для государственного и частного сектора в России. Практика стран и компаний, которые уже внедрили системы по защите заявителей, доказывает её крайне высокую значимость. Инсайдеры зачастую обладают уникальной информацией о правонарушениях, которые невозможно раскрыть без их участия. Но в условиях высоких рисков, немногие готовы раскрывать информацию. Меры по защите заявителей способны повысить эффективность и конкурентоспособность частного сектора и утвердить законность в госсекторе.

Для позитивного развития необходимо внедрение законодательных и подзаконных актов и их применение на практике, а также меры внутри частных организаций.

 Международное движение Transparency International подготовило доклад о состоянии системы защиты заявителей о коррупции в странах “большой двадцатки” и обзор лучших практик защиты заявителей в международных компаниях.  Два документа станут достойным дополнением в библиотеку эксперта.

Справка “Лучшие практики и вызовы защиты заявителей в международных компаниях” подготовлена экспертами секретариата Transparency International. Основные принципы системы работы с информацией приведены с примерами, как они реализованы в тех или иных компаниях. Среди рассмотренных принципов: предоставление всеобщего доступа к системе сообщения о фактах коррупции, прозрачные и известные всем правила, работа с поступившими сообщениями и их обработка, защита заявителей. Отдельный раздел документа посвящен работе с внешними заявителями, которыми могут быть, например, контрагенты компании. В конце сентября 2014 года Transparency International - Австралия совместно с Мельбурнским университетом и университетом Гриффита и организацией Blueprint for freespeech представили доклад “Законодательство о защите заявителей в странах Большой Двадцатки. Приоритеты для действий” (Whistleblower Protection Laws in G20 Countries. Priorities for Action). Этот доклад, более полный, подробно анализирует законодательство, сравнивая его с принципами, рекомендованными ведущими международными организациями. Авторы выделили 14 критериев для оценки, включающих охват законодательства, полноту определения правонарушений и заявителей в законах, наличие различных каналов сообщений, возможность анонимных заявлений и защита конфиденциальности, полнота защиты заявителей, независимый надзор и прозрачность законодательства.

  Критерии лучших практик законодательства защиты прав заявителей  
# Критерий Описание
1 Широта охвата законов Охват организаций в секторе (от "мало" до "нет не охваченных")
2 Широта определения правонарушения Насколько широко в законодательстве определено правонарушение; то, что вредит или угрожает интересам общества (например, коррупция, финансовое неправомерное поведение и другие правовые, нормативные и этические нарушения)
3 Широта определения заявителей Определение заявителей в законодательстве, раскрытие информации которыми защищено (например, работодателей, работников, волонтеров и других служащих)
4 Диапазон внутренних и нормативных каналов сообщений Полный диапазон внутренних и нормативных каналов сообщений информации в организации
5 Наличие внешних каналов сообщений Существование внешних каналов сообщений, и защита раскрытой публично или третьими лицами информации, если это оправдано или обусловлено обстоятельствами (примерами раскрытия информации внешними каналами могут являться: СМИ, неправительственные организации, профсоюзами, членами парламента)
6 Принятые основания для защиты Принятые основания для защиты информации и осведомителя в законодательстве (например, честное и разумное убеждение в существовании правонарушения, или, напротив, защита не предоставляется при раскрытии заведомо ложной информации)
7 Предоставление возможности анонимных сообщений и их охрана Анонимное раскрытие информации охраняется путем обеспечения того, что заявитель (а) имеет возможность сообщить анонимно и (б) защищен, если впоследствии информация была идентифицирована
8 Защита конфиденциальности Защита обеспечивается в случае конфиденциальности раскрытия информации
9 Необходимость процедур внутренних сообщений Требования к организации о наличии внутренних процедур сообщений (например, требования по созданию каналов отчетности, внутренних процедур расследования, институтов для поддержки и защиты заявителей и раскрытой информации)
10 Полнота защиты заявителей Полнота представленной защиты заявителю, которая относится к различным ответным действиям и пагубным последствиям раскрытия информации для заявителя (например, освобождение от юридической ответственности, от судебного преследования, расправ, негативных действий со стороны работодателей, преследований)
11 Всесторонние средства для ответа на негативные действия Широта доступных гражданских средств для информаторов, подвергнутых пагубным действиям (например, компенсационные права, судебные запреты, нагрузка на работодателей)
12 Санкции для ответственных за негативные действия Разумные уголовные или дисциплинарные санкции по отношению к ответственным за негативные действия по отношению к заявителю
13 Независимый надзор Контроль со стороны независимого расследования заявителей, органов по рассмотрению жалоб, судов
14 Прозрачность применения законодательства Требование прозрачности и подотчетности в применении законодательства (например, ежегодные общедоступные отчеты и положения, которые переопределяют конфиденциальность информации между работодателем и работником) 

По каждому из 14 критериев в каждой стране выставлялось две оценки - о наличии соответствующий положений в законах, касающихся заявителей о коррупции в  государственных структурах и частных компаниях. Оценки выставлялись по трехбалльной шкале: от 1 (полностью или почти полностью соответствующее требованиям) до 3 (совершенно не соответствующее требованиям). Россия оказалась худшей с точки зрения защиты заявителей в частном секторе - она получила оценку “3” по всем пунктам. Лучшими оказались США, но и здесь они получили оценку “2” для трех критериев (по остальным им был выставлен лучший бал). На мировом уровне хуже всего обстоят дела с анонимностью заявителей - только в 4 странах существует хоть какое-то законодательство на этот счет. В государственном секторе США поделили пальму первенства с Австралией с таким же результатом (11 высших баллов и 3 средних оценки), хуже всего дела у Саудовской Аравии (13 “троек” и 1 “двойка”) и у Мексики (11 “троек”). Россия закрывает пятерку худших по защите заявителей в госсекторе - без единого высшего балла, но у нас все же есть описание процедур для заявителей, удовлетворительные определения злоупотреблений и заявителей обеспечивают определенное покрытие законодательством нуждающихся в защите. Наконец, наша страна получила среднюю оценку по наличию внутренних процедур, а это все-таки самый проблемный пункт в госсекторе на мировом уровне.

Таблица результатов 

В докладе подробно рассмотрено по темам и по отдельным странам именно законодательство о защите заявителей: авторы не оценивают эффективность правоприменения. В качестве источников лучших практик используются рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития, Совета Европы, Организации американских государств, а также Международные принципы для законодательства по защите заявителей о коррупции Transparency International. Последние были опубликованы коалицией в 2013 году, они подготовлены с учетом мнения крупнейших академических исследователей и неправительственных экспертов. В принципах Transparency International упоминается 30 мер, в том числе: основные руководящие принципы, область применения, необходимость и порядок раскрытия информации, меры по защите заявителей, процедуры. Принципы предлагается адаптировать к специфике каждой страны при разработке или совершенствовании законодательства о защите заявителей о коррупции. Оценка ситуации с точки зрения “Большой двадцатки” особенно важна, поскольку именно в рамках этой организации Россия впервые приняла на себя обязательства по разработке системы защиты заявителей о коррупции. Обязательства, принятые Российской Федерацией по итогам Сеульского саммита 2010 года, фактически не были выполнены. В 2012 году Центр “Трансперенси интернешнл - Р” представил властям принципы защиты заявителей о коррупции, которые могли бы лечь в основу профильного национального законодательства. Проект должного внимания законодателя так и не получил. 

Отдельные элементы защиты заявителей были введены указом президента в 2013 году, но они не обеспечивают ни независимого рассмотрения дела заявителя в случае применения к нему дисциплинарных взысканий (которые могут быть гонениями и не быть связаны с качеством работы), ни должной защиты со стороны государства. Появившееся в СМИ информация о подготовке проекта профильного закона хотя и вызывает некоторый оптимизм наличием внимания к теме, но этого недостаточно, при отсутствии публичного и экспертного обсуждения проекта закона.

icon Критерии лучших практик законодательства защиты прав заявителей (256.2 Кбайт)

icon Законодательство защиты прав заявителей. Таблица результатов 2014 (298.78 Кбайт)

Изображение freeimages.com