Спецпредставители президента: полномочия за пределами права

25 сентября бывший губернатор Самарской области Николай Меркушкин был назначен спецпредставителем Президента по взаимодействию со Всемирным конгрессом финно-угорских народов. По словам самого Меркушина, это направление «исключительно важно для главы государства и администрации президента. Эта структура новая, только начинающая работу». Не будет преувеличением сказать, что значительная часть граждан России раньше не слышали о существовании такой должности. Словосочетание «специальный представитель Президента России» известно лучше — сейчас в России 16 спецпредставителей президента по разным вопросам. То, что этот институт фактически выведен за пределы правового поля, знают немногие. По просьбе «Трансперенси Интернешнл – Россия» юрист Григорий Машанов объяснил, что не так с институтом спецпредставителей, и почему эту ситуацию следует изменить.

Должность спецпредставителя интересна прежде всего отсутствием правовых оснований ее существования. Упоминаний о ней в Конституции нет. В «Положении об администрации президента» таких лиц упоминается только двое: специальный представитель по вопросам природоохранной деятельности, экологии и транспорта и специальный представитель по вопросам развития торгово-экономических отношений с Украиной. Между тем, существует еще как минимум 14 лиц, замещающих «должности» так называемых «специальных представителей».

С юридической точки зрения, существование этой «должности» по правовой силе равно, например, объявлению президентом «выговоров» губернаторам: глава государства не состоит с главами субъектов федерации в трудовых отношениях и, соответственно, не может применять к ним дисциплинарные меры, к каковым, по нормам трудового права, относится выговор.

При этом почти каждый специальный представитель — личность с серьезным политическим весом и авторитетом, он может обладать прямым доступом к президенту, что логичным образом следует из самого наименования должности. Вместе с этим, ввиду отсутствия этих спецпредставителей в каких бы то ни было нормативно-правовых актах (кроме указов президента о назначении на должность), на них не распространяются ограничения и запреты, предусмотренные антикоррупционным законодательством.

Любопытно, что статус специального представителя, похоже, воспринимается как представительство конкретного лица, а не должности президента России. Например, спецпред по борьбе с терроризмом Александр Змеевский был сначала назначен спецпредом президента Медведева в 2011 году, а затем спецпредом президента Путина по тому же вопросу в 2012 г. (указ Медведева при этом не утратил силу). Сведения о доходах и имуществе некоторых специальных представителей известны, потому что они работают параллельно на «официальной» госслужбе: например, это Дмитрий Рогозин, а также Сергей Иванов и Дмитрий Ливанов, единственные специальные представители, статус которых поименован в Положении об Администрации Президента.Подобная информация о других спецпредах остается недоступной.

Летом этого года мы обратились в администрацию президента с просьбой разъяснить правовой статус спецпредставителей. Из разъяснения следует, что антикоррупционное законодательство на них распространяется по основному месту работы, то есть в тех организациях, где они работают, когда не представляют президента. Если же их должность по основному месту работу не налагает запретов, ограничений, а также обязанности декларировать доходы и расходы, то они не подпадают под антикоррупционное регулирование вовсе. Такое положение вызывает глубокую обеспокоенность: фактически, в России существует группа людей, обладающая значительным авторитетом и способная влиять на принятие важных государственных решений, при этом полностью выпадающая из-под антикоррупционного регулирования. Мы считаем, что необходимо считать специальных представителей государственными служащими или лицами, замещающими государственную должность для того, чтобы они подпадали под антикоррупционное законодательство. Для этого нужно внести поправки в действующее законодательство о противодействии коррупции.

Краткие биографии специальных представителей Президента России

Бабаков.jpg

Бабаков Александр Михайлович Специальный представитель по взаимодействию с организациями соотечественников за рубежом. Назначен 14.06.2012 г. Бизнесом занимался в основном в 90-е гг. на территории Украины (в том числе, в Крыму). В 2003 г. избрался в Госдуму от партии Родина. В 2011 г. вступил в партию «Единая Россия», избравшись от нее в Госдуму. С 2016 г. — член Совета Федерации. В 2013 г. Алексей Навальный написал о том, что Бабаков владеет не внесенной в декларацию недвижимостью во Франции. (фото с сайта council.gov.ru)

Богданов.jpg

Богданов Михаил Леонидович Специальный представитель по Ближнему Востоку и странам Африки. Назначен 30.10.2014 г. До этого был специальным представителем по Ближнему Востоку (с 2012 г.) C момента выпуска из МГИМО в 1974 г. находится на дипломатической службе. Был послом в Израиле (1997-2002 гг.) и Египте (2005-2011 гг.). С 2011 г. — заместитель министра иностранных дел. (фото с сайта http://ruspekh.ru)

Братчиков.jpg

Братчиков Игорь Борисович Специальный представитель по делимитации и демаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами – участниками Содружества Независимых Государств, Абхазией, Грузией и Южной Осетией. Назначен 25.08.2012 г. С момента окончания МГИМО в 1979 г. находится на дипломатической службе. В 2007-2012 гг. был послом в Швейцарии и Лихтенштейне. С 2012 г. является послом по особым поручениям МИД России. (фото с сайта report.az)

Змеевский.jpg

Змеевский Александр Владимирович Специальный представитель по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью. Назначен 06.10.2011 г. (Указом Медведева) и  02.08.2012 г. (Указом Путина). С момента окончания МГИМО в 1979 г. находится на дипломатической службе. В 2007-2011 гг. — постоянный представитель России при международных организациях в Вене. В 2011-2016 гг. — посол по особым поручениям МИД России. С 2016 г. — посол в Чехии. (фото с сайта mid.ru)

Зубкво.jpg

Зубков Виктор Алексеевич Специальный представитель по взаимодействию с Форумом стран-экспортеров газа. Назначен 30.05.2012 г. Член КПСС с 1967 по 1991 гг. В 1993-1993 гг. замглавы Государственной налоговой службы — глава налоговой инспекции Санкт-Петербурга. В 1999-2004 гг. — заместитель министра финансов. В 2004-2007 гг. глава Росфинмониторинга. В 2007-2008 гг. — председатель Правительства России. С 2008 г. — председатель Совета директоров ПАО «Газпром». Единственная дочь замужем за Анатолием Сердюковым. (фото с сайта wikipedia.org)

Кабулов.jpg

Кабулов Замир Набиевич Специальный представитель по Афганистану. Назначен 21.03.2011 г. (Указом Медведева) и 10.08.2012 г. (Указом Путина). С момента окончания МГИМО в 1977 г. находится на дипломатической службе. В 2004-2009 гг. — посол в Афганистане. С 2010 г. — директор Второго департамента Азии МИД России. (фото с сайта asianews.af)

Коновалов.jpg

Коновалов Александр Владимирович Специальный представитель по взаимодействию с Европейским Союзом в области безопасности, свободы и правосудия. Назначен 30.06.2008 г. (Указом Медведева) и 02.08.2012 г. (Указом Путина). Учился на юрфаке СПбГУ в те же годы, когда там обучался и преподавал Медведев (1985-1992 гг.). В 1992-2005 гг. работал в органах прокуратуры. В 2005-2008 гг. — полномочный представитель Президента в Поволжском федеральном округе. С 2008 г. — министр юстиции России. (фото с сайта vremyan.ru)

Косачев.jpg

Косачев Константин Иосифович Специальный представитель по связям с государствами-участниками Содружества независимых государств. Назначен 05.03.2012 г. (Указом Медведева) и 02.08.2012 г. (Указом Путина). С момента окончания МГИМО в 1984 г. и до 1998 г. находился на дипломатической службе. В 1998-1999 гг. — советник Председателя правительства по международным вопросам. В 1999-2012 гг. — депутат Госдумы. В 2012-2014 гг. — глава Россотрудничества. C конца 2014 г. — член Совета федерации от Республики Марий Эл. (фото с сайта council.gov.ru)

Крутских.jpg

Крутских Андрей Владимирович Специальный представитель по вопросам международного сотрудничества в области информационной безопасности. Назначен 06.02.2014 г. С момента окончания МГИМО в 1973 г. находится на дипломатической службе. С 2011 г. — заместитель директора департамента в МИД России. Посол по особым поручениям МИД России. В интервью Russia Today 24.07.2017 г. назвал Россию «боевым киберслоном». (фото с сайта mgimo.ru)

Ливанов.jpg

Ливанов Дмитрий Викторович Специальный представитель по развитию торгово-экономических отношений с Украиной. Назначен 19.08.2016 г. Один из двух специальных представителей, должность которого закреплена в Положении об администрации Президента России. В 90-е гг. и первой половине нулевых работал на научных и административных должностях в МИСиС. В 2005-2007 гг. — заместитель министра образования. В 2007-2012 гг. — ректор МИСиС. В 2012-2016 гг. — министр образования и науки России. (фото с сайта government.ru)

Мамсуров.jpg

Мамсуров Таймураз Дзамбекович Специальный представитель по Южной Осетии. Назначен 21.03.2012 г.
В 1998-2000 гг. председатель правительства Северной Осетии. В 2000-2005 гг. председатель парламента Северной Осетии. В 2005-2015 гг. — глава Северной Осетии. С 2015 г. — член Совета Федерации. (фото с сайта council.gov.ru)

Иванов.jpg

Иванов Сергей Борисович Специальный представитель по вопросам природоохранной деятельности, экологии и транспорта. Назначен 12.08.2016 г. Один из двух специальных представителей, должность которого закреплена в Положении об администрации Президента. В 1970-1990-е гг. работал в системе КГБ, СВР и ФСБ. В 2001-2007 гг. министр обороны России. В 2008-2011 гг. заместитель председателя правительства. В 2011-2016 гг. — руководитель администрации Президента. В 2007 г. имя Иванова называли в качестве одного из двух возможных преемников Путина на посту президента.  (фото с сайта dic.academic.ru)

Рогозин.jpg

Рогозин Дмитрий Олегович Специальный представитель по Приднестровью. Назначен 21.03.2012 г. (Указом Медведева) и 02.08.2012 г. (Указом Путина). В 1997-2003 гг. — депутат Госдумы. В 2002-2004 гг. — специальный представитель Президента по проблемам Калининградской области, связанным с расширением Европейского Союза. В 2008-2011 гг. — представитель России в НАТО. С 2011 г. заместитель председателя правительства. (фото с сайта oborona.gov.ru)

Ткачев.jpg

Ткачев Александр Николаевич Специальный представитель по Абхазии. Назначен 16.03.2012 г. В первой половине 90-х гг. занимался агробизнесом. В 1996-2000 гг. — депутат Госдумы. В 2000-2015 гг. — губернатор Краснодарского края. С 2015 г. — министр сельского хозяйства России. Семья Ткачевых владеет одной из крупнейших сельскохозяйственных компаний России, АО «Агрокомплекс». (фото с сайта mcx.ru)

Хакимов.jpg

Хакимов Бахтиер Маруфович Специальный представитель по делам Шанхайской организации сотрудничества. Назначен 17.09.2014 г. С момента окончания МГИМО в 1974 г. находится на дипломатической службе. В 1994-1998 гг. — посол в Намибии. В 2002-2006 гг. — посол в Португалии. С 2008 г. — директор Департамента общеазиатских проблем МИД России. (фото с сайта lib.fedpress.ru)

Шматко.jpg

Шматко Сергей Иванович Специальный представитель по вопросам международного сотрудничества в области электроэнергетики. Назначен 01.06.2013 г. В 1997-1999 гг. работал в Росэнергоатоме. В 2005-2008 гг. — президент Атомстройэкспорта. В 2008-2012 гг. — министр энергетики России. В 2013-2015 гг. — председатель совета директоров Россетей. (фото с www.rosseti.ru)