Доклад Центра ТИ-Р: Гранты по-прежнему распределяются непрозрачно

16 апреля в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» прошел круглый стол, посвященный презентации и обсуждению доклада «Прозрачность распределения государственных субсидий на деятельность НКО: 2011-2012 годы».

Мероприятие организовано Центром антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» (Центром ТИ-Р) и Проектно-учебной лабораторией антикоррупционной политики НИУ ВШЭ (ПУЛ АП).

Доклад был посвящен исследованию информационной прозрачности распределения государственных грантов для НКО. Оно включало в себя анализ конкурса Президентских грантов в 2011 году и конкурса субсидий от Минэкономразвития в 2012. Из всех победителей были выбраны НКО, которые получили гранты в размере 3 млн. рублей и более. Исследователи также изучили грантооператоров конкурса Президентских грантов. В результате, в выборку вошло 107 некоммерческих организаций.

В ходе исследования был проведен мониторинг сайтов НКО на предмет наличия на них отчетности, уставных документов, информации о руководстве, а также других данных, позволяющих качественно оценить информационную прозрачность организации. Особое внимание уделялось выявлению возможных фактов аффилированности грантополучателей с государственными структурами. Кроме того был проведен сравнительный анализ обоих конкурсов на получение грантов с конкурсами предшествующего года (2010 и 2011 соответственно).

На встрече присутствовали представители ряда НКО, принимавших непосредственное участие в процедуре распределения государственных грантов в 2011-2012 гг., а также независимые эксперты и сотрудники НКО, которые проявили интерес к заявленной теме.

Открыла встречу генеральный директор Центра «ТИ-Р» Елена Панфилова.

Она подчеркнула, что для Центра «ТИ-Р» и ПУЛ АП изучение прозрачности госсубсидий для НКО является не разовым проектом, а направлением работы, направленной на выработку стандартов прозрачности и подотчетности при распределении грантов. Не менее важной темой, по мнению госпожи Панфиловой, является конфликт интересов и аффилированность при распределении госсредств. «Наша задача, не искать злой умысел, а понять, что мешает людям выкладывать информацию о своих проектах на сайте» – сказала Елена Анатольевна. «Почему люди не рассказывают о тех прекрасных делах, которые они сделали на государственные деньги? Почему нельзя рассказать о своих управляющих органах?». Она также предложила собравшимся экспертам поразмышлять, «о какой степени открытости гражданское общество может требовать, а о какой – просто просить».

Следующим выступил редактор исследования, старший юрист Центра «ТИ-Р» Денис Примаков. «Почему важна информационная прозрачность?» – начал свой доклад господин Примаков. – «При ней выявляются не только дефекты законодательства, но и дефекты правоприменения». Для того чтобы оценить информационную прозрачность каждой организации, в рамках исследования был сформирован перечень минимальных требований к НКО. Эти требования включали наличие веб-сайта, на котором выложен устав НКО, контактная информация и возможность обратной связи, информация о руководителе, структуре организации и персональном составе управления, а также наличие новостных публикаций и отчета о деятельности и финансового отчета за год.

«Таким образом, мы раскрыли прозрачность через критерии, которые для нас являются обязательными», – подвел итог Денис Яковлевич. Он также обратил внимание собравшихся на еще один атрибут анализа – потенциальную аффилированность руководства или связь учредителей НКО с Общественной палатой, госорганами или грантооператорами.

Далее Денис Примаков вкратце описал принципы выборки организаций для анализа: «У нас некоммерческие организации бывают разного уровня – региональные, муниципальные и федеральные. Важно, что они постоянно или периодически получают деньги из различных бюджетов. Из всех грантополучателей мы выбрали тех, кто получил больше 3 млн рублей. Таких организаций в 2011 году получилось 69. Что касается грантов минэкономразвития, нас интересовали только 32 получателя этих грантов в 2012 году. Всего в выборку попали 107 НКО. С декабря 2013 до января 2014 года мы собирали данные по грантополучателям по открытым источникам». Он также поделился особенностями взаимодействия с органами власти: «Мы запросили данные у Минэкономразвития и Администрации президента. Администрация ответила нам и выслала первые страницы соглашений с грантополучателями. Неясно, почему они не отправили все остальное, но, по крайней мере, мы убедились, что они существуют».

Эксперт ПУЛ АП Иван Ильиных продолжил доклад выступлением, посвященным сравнительному анализу президентских грантов за 2010 и 2011 гг. Основополагающим критерием оценки эксперт назвал наличие у организации сайта. По его словам, ситуация ухудшилась – у 17, 25% организаций сайта нет. «Наличие сайта как таковое сказать, конечно, может мало, но некоторые организации так и не обзавелись ими с момента прошлого мониторинга» - заключил господин Ильиных. Также исследование показало, что из 69 НКО, получивших грант, уставных документов нет у 51 организации, а отчетность не выкладывают 62 НКО. Эксперт отметил, что 28 из 69 НКО имеют среди своих членов госслужащих или членов Общественной палаты РФ, а 32 – заявляют о своем партнерстве и теми или иными государственными органами или грантооператорами. «НКО как правило непрозрачны», – сделал вывод эксперт, – «а находить информацию о них самих и их проектах очень сложно».

С оценкой прозрачности грантооператоров выступила эксперт ПУЛ АП Анна Коваль. Всего исследование коснулось шести грантооператоров. Это Автономная некоммерческая организация «Институт общественного проектирования» (ИОП), Региональная общественная организация «Институт проблем гражданского общества», Общероссийский общественный фонд «Национальный благотворительный фонд», Фонд подготовки кадрового резерва «Государственный клуб» и Общероссийская общественная организация «Лига здоровья нации». Грантооператоры были оценены с двух точек зрения. Первая – по полноте предоставляемой участникам конкурса всей необходимой информации. Согласно составленному исследователями «Индексу доступности», лучше всего с этим справился ИОП, а аутсайдерами стали Институт проблем гражданского общества и «Государственный клуб». Кроме того, грантооператоры оценивались по тем же критериям, как и НКО. «Хорошо, что все шесть грантооператоров опубликовали у себя на сайте список победителей. Раньше и этого не было. Нас очень обрадовало то, что появился единый портал для грантооператоров» - сказала госпожа Коваль. Однако, по её словам есть два существенных пробела: «Во-первых, кроме ИОП, никто не показывал, каким образом отбирались заявки. ИОП же опубликовал у себя на сайте рейтинг, по которому осуществлялся выбор». «Мы по-прежнему обеспокоены неясностью процедуры отбора грантооператоров» – посетовала эксперт. «Совершенно неясно, почему берут одних, а других не берут. Мы видим только, что происходит некоторая ротация грантооператоров».

Дискуссию в зале вызвали слова Анны Коваль о проценте от гранта, который забирает себе грантооператор на организацию и проведение конкурса (обычно это 6%, а сумма превышает 3 млн. рублей). «Как правило, это сумма более 3 млн. рублей, и мы ожидаем, что грантооператор отчитался бы об этой сумме на сайте минюста. Пока не отчитался ни один. Статус этих средств тоже не определен» – заключила госпожа Коваль.

О сравнительном анализе конкурсов Минэкономразвития за 2011 и 2012 гг. рассказала эксперт ПУЛ АП Анастасия Иволга. В рамках исследования был проведен анализ 32 социально-ориентированных НКО, победивших в конкурсе Минэкономразвития. Всего в 2012 году на эти гранты было выделено 162 млн. рублей (в прошлом году – чуть меньше, 132 млн.). Госпожа Иволга рассказала о критериях оценки и результатах, которые зафиксировали исследователи. Так, в 2012 году целых четыре НКО даже не разместили на сайтах ФИО руководителей, зато существенно увеличилось количество организаций, разместивших не только ФИО, но и биографию. 22 организации (против 19 в прошлом году) разместили на сайте информацию о структуре управления и персональном составе. Также в 2012 году у 72% победителей конкурса представлен на сайте устав. 23 организации не размещают отчеты о своей деятельности, только у трех выложены финансовые отчеты, а 12 организаций не размещают отчеты даже на сайте Минюста. «Больше того, на сайтах 12 организаций нет вообще никакой информации о проектах, на реализацию которых был получен грант», – сказала госпожа Иволга. Что касается аффилированности, более половины НКО-победителей конкурса имеют среди учредителей и руководства представителей органов государственной власти и местного самоуправления.

Итоги доклада подвели Денис Примаков и Елена Панфилова. Денис Яковлевич озвучил список рекомендаций, подготовленный по итогам исследования:

  1. НКО должны полностью раскрывать на своих сайтах уставные документы и информацию о руководстве.
  2. НКО должны разработать и внедрить кодекс этики.
  3. НКО должны разработать и внедрить механизм разрешения потенциального конфликта интересов.
  4. Минэкономразвития должно вести реестр недобросовестных НКО с указанием учредителей, нарушивших нормы о запрете допущения ситуации конфликта интересов.
  5. Минэкономразвития следует отказывать таким недобросовестным НКО в дальнейшем участии в конкурсе на получение государственных субсидий, а также отказывать в дальнейшем участии всем другим НКО, созданным теми же недобросовестными учредителями.
  6. Минэкономразвития должно предусмотреть ответственность за неразмещение НКО отчетности по реализованным грантам на своих сайтах и на сайте Минюста
  7. Минэкономразвития должно обеспечить раскрытие информации о процедуре отбора грантооператоров

Денис Примаков также заявил о том, что исследование выявило недостаточность размещения на сайте НКО уставных документов и информации о деятельности, закрытость процедуры отбора грантооператоров и распределения между ними субсидий. По словам господина Примакова, значительная часть руководства НКО аффилированна с госструктурами, и, хотя это не свидетельствует о коррупции, потенциально может к ней привести. В качестве положительного момента выступающие отметили повышение прозрачности НКО и конкурсной процедуры по некоторым параметрам.

После небольшого перерыва участники круглого стола приступили к дискуссии. Она началась с комментария председателя Совета Фонда свободы информации Ивана Юрьевича Павлова, переданного по электронной почте. В своем письме он предложил обратить на аспекты, способствующие обеспечению прозрачности распределения господдержки НКО:

  1. Четко сформулировать все конкурсные процедуры по рассмотрению заявок на предоставление финансовой поддержки НКО в соответствующих документах, которые заблаговременно разместить на соответствующих сайтах грантооператоров
  2. Обеспечить открытость информации о лицах, входящих в руководящие органы грантооператора и конкурсные комиссии
  3. Предусмотреть специальные процедуры, позволяющие участнику конкурса заявлять отвод тому или иному члену конкурсной комиссии.

Консультант НИУ ВШЭ Елена Викторовна Ковалевская уточнила, запрашивали ли исследователи информацию об НКО у Минюста. Госпожа Панфилова ответила, что представитель Минюста ответил, что вся необходимая информация расположена у них на сайте, хотя многие НКО информацию не предоставили.

Е.В. Ковалевская: – Вы вопрос о размещении уставов не поднимали?
Е.А. Панфилова: – Мы сочли, что набор наших требований – minimum minimorum, а дальше можно обсуждать.
Е.В. Ковалевская: – А Вы запрашивали образцы договоров?
Е.А. Панфилова: – Грантооператоры отказались и сказали, что это попадает под финансовую тайну. А из Администрации президента прислали пять первых страниц пяти договоров с пятью грантооператорами. Это хотя бы дало нам возможность получить информацию о предмете и названии конкурса.

Далее прозвучал вопрос о том, был ли установлен в процессе подготовки исследования конфликт интересов. «Мы еще раз подчеркиваем: мы не устанавливаем конфликт интересов, мы говорим о потенциальной возможности того, что он есть. Аффилированость – это не всегда плохо, она может быть нейтральной. И наличие связи можно устанавливать» – ответил Денис Яковлевич Примаков. «Если государственный чиновник входит в состав руководства НКО – это не обязательно конфликт интересов. Но без должного контроля она может привести к его возникновению» - добавила госпожа Панфилова.

Консультант АНО «Информационная сеть НКО» Михаил Николаевич Пьяных отметил, что в исследовании нет информации о тех проверках, которые проходят в НКО по сути реализованных проектов. «На восемь миллионов можно сделать что угодно, сами понимаете» - резюмировал Михаил Николаевич. «Мы возможно будем проверять менее формальные вещи», – согласилась Елена Панфилова. «Сами проекты мы пока не проверяем, даже самые странные. Мы исходим из того, что люди, которые честно публикуют минимум информации хотя бы, ответственно отнесутся к работе».

Советник Аналитического центра при Правительстве РФ Вячеслав Юрьевич Гудалин выказал солидарность с исследователями по поводу необходимости большей открытости НКО. «Когда вы пишите в докладе про потенциальную аффилированность, также важно отметить существующую процедуру раскрытия конфликта интересов», - отметил он.

Он также рассказал, что в этом году Аналитический центр запускает портал, где будет размещаться вся информация о конкурсе, проектах, организациях. «Мы не можем добиться от НКО размещения всей этой информацию на их сайтах, поэтому хотим разместить ее на нашем портале».

Е.А. Панфилова: – Возникает первый вопрос: не приучит ли это людей к ситуации, когда всё будут размещать за них, и они расслабятся? Будут ли они каким-то образом приучаться размещать информацию на своих ресурсах? Второй вопрос, самая слабая сторона деятельности НКО – содержательный отчет по результатам проекта. И результат может быть на самом деле, но найти отчет об этом почти невозможно. Еще раз вернуться к проекту после его окончания очень сложно – чисто психологически.

В. Ю. Гудалин: – Сейчас идет процесс доработки портала, и думаю, что процесс будет технологически очень удобным. После закрытия конкурса мы, разумеется, сделаем эту информацию доступной – разве что без персональных данных. Мы ни за кого ничего делать не будем, а просто дадим НКО инструмент, которым они будут пользоваться. Я надеюсь, в будущем все заработает хорошо.
Е.А. Панфилова: – Хотелось бы сказать про конкурс и про декларирование конфликта интересов. Вот, например, НКО апеллируют к тому, что они не обязаны отчитываться ни перед кем, кроме Администрации президента, которая выделяет средства на работу НКО. Угадайте, с кем у них договоры? С Управлением делами президента. И конечно у них нет никаких процедурных договоров – просто договор двух хозяйствующих субъектов.
А. С. Коваль: – А что если НКО не подаст информацию на портал? Есть какой-то «черный лист» для таких организаций?
В. Ю. Гудалин: – Им грозит запрет на участие в конкурсах. Никакого «черного листа» нет, но конкурсная комиссия должна быть в курсе.

Михаил Николаевич Пьяных поделился опытом создания отчетов о ходе работы НКО: «Мы предоставляем НКО возможность вести отчет о работе над проектом в процессе его выполнения. Что такое обычный отчет? Это бортовой журнал, который делается постфактум. Информационные сообщения нужно делать в процессе выполнения проекта. Тогда отчет будет писаться не постфактум, а в процессе. Я не говорю об аналитической части работы, а только констатирующей. Затраты в процессе подготовки отчета переносятся на затраты в процессе подготовки проекта».

Е.А. Панфилова: – Гранты конечны. Допустим, закончится ваш грант. Куда девается опыт?
М.Н. Пьяных: – На наш проект затрачено три года работы, и сейчас поддерживать его в рабочем состоянии дешево. Мы его будем продолжать в любом случае. Мы прекрасно понимаем, что у каждого грантооператора есть свои интересы. Для каждого мы создаем единую среду.
Е.А. Панфилова: – А НКО не перестанут сами стремиться к прозрачности? Бортовой журнал не заменит отчетности самих НКО?
М.Н. Пьяных: – В любой истории есть крайности. Самое главное – золотая середина, мы предоставляем для этого условия.

Первый проректор НИУ ВШЭ Лев Ильич Якобсон отметил, что в дискуссии объединяются темы сервисов и обязательств. «Мы всегда стояли за прозрачность», – заверил он. «Но это вопрос очень непростой. Мы опрашиваем НКО: а вы готовы отчитываться? Оказывается, что они не всегда готовы вести бортовые журналы, чисто физически. Есть небольшие организации с маленьким штатом, а есть организации, по политическим причинам не раскрывающие своих доноров».

Е.А. Панфилова: – Зависит от организаций. Если вы работаете на деньги государства, значит, планочка отчетности должна быть повыше. Мы осознанно убрали из исследования некоторые критерии оценки: не все могут обеспечивать некоторые из них. Из-под палки в рай не загонишь. Мы за осмысленную прозрачность. Я не уверена, что мы знаем сейчас, как перевести привычку сдавать отчеты в привычку к осмысленной прозрачности. Даже те же самые два–три отчета в Минюст научились сдавать лет за пять. Мы должны ускорить этот процесс для тех, кто получает государственные деньги. Если донор – государство, требования должны быть четкими, трейд-офф через справедливость.

Директор по развитию консалтингового агентства Светлана Леонардовна Бронюк кратко коснулась в своем выступлении механизма публичной системы оценки распределения грантов: «В международной практике есть ситуация, когда проект победившей НКО вывешивается публично. И конечно есть вопрос компетентности людей, распределяющих гранты».

Елена Анатольевна Панфилова предложила обсудить тему с аффилированностью и конфликтом интересов. Она рассказала о длительном судебном процессе с администрацией Новгородской области, который был инициирован Центром «ТИ-Р». При распределении грантов оказалось, что три организации, получившие самые крупные гранты, были прямо связаны с комиссией, которая эти гранты распределяла. «Мы можем сделать все прозрачным, но средства по-прежнему будут получать братья жены» - констатировала госпожа Панфилова.

Е.В. Ковалевская: – Следует, чтобы была процедура обращения в Минюст. Это должно быть зафиксировано. Это было бы правильно описать и задокументировать. Второй момент, о котором я бы хотела сказать – в изучении прозрачности социология может привнести дополнительный смысл, чтобы давать взвешенные рекомендации, это поможет дать какие-то ответы, выйти в общественное пространство. Если поднимать вопрос о том, как работают грантооператоры, нужно использовать социологические и другие инструменты».
Е.А. Панфилова: – Мы делаем срез, чтобы показать НКО, куда им двигаться. Мы не изучаем НКО, мы выполняем свою задачу anti-corruption watchdog. Это исследование именно лакун прозрачности и подотчетности в мире НКО. Это исследование не претендует на статус научного.

Заместитель директора департамента по работе с общественными организациями Исполкома «Общероссийского народного фронда» Наталья Николаевна Бердникова также высоко оценила работу исследователей.

Н.Н. Бердникова: – Наша задача - мониторить выполнение указов президента. К сожалению, мы только у одного грантооператора нашли всю необходимую отчетность для того, чтобы исполнение указов можно отследить. Они вообще не показывают, насколько их работа эффективна. Я полагаю, что те проекты, которые подаются на гранты, должны быть реализованы, но благодаря грантооператорам их совершенно не заметно. Если бы организации были заинтересованы показать свою эффективность, они делали бы акцент на прозрачность своей деятельности.
Е.А. Панфилова: – Некоторые организации просто осваивают средства и прекращают существование. Мы предложили грантооператорам отслеживать судьбу сумм от трех миллионов и выше. Мы спросили: «Планируется ли следить за судьбой организаций-победителей»? Грантооператоры ответили: «А зачем? Для следующего конкурса это не важно».
Л.И.Якобсон: – Я вспоминаю, что проект закона об НКО правил лично. По этому закону у НКО нет права на коммерческую тайну. По факту это нарушается. Еще прошу вас учитывать, что иногда максимальная прозрачность может означать максимальную неэффективность. Ужесточение требований к прозрачности может просто убить многие маленькие организации. Что касается аффиллированности. Я за то, чтобы акцентировать эту тему, но стараться разбираться в причинах и следствиях.
Е.А. Панфилова: – Декларирование конфликта интересов – это не обременение, а страховка. В больших организациях это страховка от возможных злоупотреблений. Да и для самих организаций это защита своего рода. Это необходимо делать большим НКО, тем, кто распределяет госденьги и тем, кому это нужно из принципиальных соображений (тем, кто проповедуют борьбу с коррупцией, например). Это надо делать не приказом для всех, но для этих трех прямо-таки обязательно.

Подводя итоги, Елена Анатольевна Панфилова еще раз представила собравшимся перечень рекомендаций и предложила присылать Анне Коваль любые комментарии и правки. Было также объявлено о продолжении исследования в следующем году.

Скачать доклад:

Исследование информационной открытости системы распределения государственной поддержки НКО в 2011-2012