Насколько защищены заявители о коррупции в России?

Проектно-учебная лаборатория антикоррупционной политики (ПУЛ АП) НИУ ВШЭ и Институтом государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ совместно с Министерством труда и социальной защиты РФ провели круглый стол на тему защиты заявителей о коррупции. На встрече присутствовали представители профильных министерств – Министерства Труда и Минэкономразвития, кроме того присутствовали представители некоммерческих организаций, занимающиеся противодействием коррупции, и МВД. Представители Министерства Юстиции и Администрации президента на встречу не пришли, так как находились в Лондоне на мероприятии, посвященном этой же теме. Эксперты Министерства внутренних дел РФ, хотя и не принимали непосредственное участия в законотворчестве, но хорошо знают практическую сторону процесса заявления о коррупции.

Программа круглого стола состояла из трех докладов, посвященных американскому опыту в данном вопросе (Кэтлин Кларк), системе защиты заявителей о коррупции в России (Юлия Ткачева) и проблеме заявлений о коррупции государственными служащими (Алексей Конов).

Во вступительном слове Алексей Конов, начальник отдела управления государственной службой Института государственного и муниципального управления ВШЭ, напомнил, что Россия подписала и ратифицировала конвенцию ООН против коррупции (за исключением статьи 20, предусматривающей уголовно наказуемым деянием "незаконное обогащение" государственных служащих) и обязана до конца этого года разработать соответствующее законодательство. Он подчеркнул, что для России это законодательство новое и в процессе работы над ним возникли как технические, так и идеологические трудности.

Первой выступала Кэтлин Кларк, преподаватель сравнительного права в Университете Вашингтона в Сент-Луисе. В своем докладе "Закон о защите заявителей. Опыт США" она активно использовала понятие "whistleblowing", означающее заявление о совершенном факте коррупции или незаконной деятельности с целью предотвращения вреда или привлечения нарушителя к ответственности. При этом заявление может быть направлено как во внутренние подразделения компании или структуры, так и в сторонние организации – НКО и средства массовой информации. В качестве примера она привела несколько мер, направленных на мотивацию граждан заявлять о коррупции, в том числе запрет на ответные меры против заявителя, предоставление компенсации за ущерб, понесенный заявителем, упрощение процедур заявления и финансовое стимулирование. Госпожа Кларк подчеркнула, что в США наиболее эффективным способом оказалось именно финансовое вознаграждение, которое заявитель получает только в случае успешного завершения судебного процесса.

Упомянула она и о проблемах, возникших в процессе внедрения закона о защите федеральных служащих. Например, федеральные служащие имели право подавать заявление о коррупции только в один определенный суд, и практически всегда он выступал на стороне работодателя, но 13 ноября 2012 года, во многом благодаря активной работе НКО, было внесено изменение в законодательство, позволяющее гражданам обращаться с подобными заявлениями в разные суды. Эта техническая деталь, по мнению госпожи Кларк, может значительно повысить эффективность системы заявлений о коррупции.

Интересен опыт США и в назначении генеральных инспекторов, которые по сути являются официальными заявителями. Они назначаются президентом с одобрения сената, являются независимыми лицами и занимаются исключительно расследованиями фактов коррупции. Участники круглого стола отметили, что в России существует похожий институт в виде прикрепления сотрудника ФСБ к государственным органам с целью контроля за злоупотреблением полномочиями, но, в отличие от США, российские "генеральные инспекторы" не обладают такой степенью свободы.

Следующий доклад был сделан юристом Юлией Ткачевой. В докладе Юлия подчеркнула необходимость принятия комбинированных мер по разработке законодательства, в частности указав на необходимость разработки специальных законов с одновременным внесением изменений в действующее законодательство, а также четкое определение понятийного аппарата. Например, понятие "заявитель" должно быть основано на конвенции ООН против коррупции и признавать тот факт, что заявление о коррупции является заявлением о преступлении. В особую категорию заявителей госпожа Ткачева предлагает выделить государственные компании, муниципальные учреждения и государственных подрядчиков, т.к. они находятся в особой зоне риска. Стоит уделить внимание и правовым гарантиям, предоставляемым заявителю. Сейчас меры защиты осуществляются только в случае возбуждения уголовного дела и при желании заявителя, выраженном в письменной форме. Не проработан вопрос о конфиденциальности информации и о защите законами трудового кодекса, в котором не прописаны нормы, запрещающие ответные меры со стороны работодателя  по отношению к заявителю. Не четко определена и мера ответственности государственных служащих в случае совершения коррупции - формой наказания может быть как увольнение, так и принятие иных мер. Также отсутствует алгоритм действий государственных органов после получения заявления о коррупции.

Последним с докладом выступал Алексей Конов. Он рассказал о проекте, посвященном положению заявителей из числа государственных служащих. На данный момент государственные служащие обязаны уведомлять о склонении их к коррупционным правонарушениям, но не обязаны уведомлять о замеченных ими случаях коррупции. Это положение надо изменить, считает господин Конов, стоит вспомнить первое чтение данного закона и вернуть в него необходимость  уведомлять также и о замеченной коррупции, однако спорным вопросом остается "обязательство" заявлять о замеченном коррупционном факте. Докладчик также выделил основные элементы защиты: обеспечение конфиденциальности, запрет для работодателя принимать ответные меры против заявителя, реализация специальных мер по просьбе заявителя, предоставление защиты заявителю в случае репрессии. Вот некоторые из мер, приведенных в качестве примера, - изменение законодательства с целью допущения анонимных заявлений, ограничение количества лиц, имеющих доступ к базе данных заявителей и увеличение их ответственности в случае нарушения конфиденциальности информации, предоставление Комиссии по конфликту интересов возможности оказывать влияние на решение об увольнении сотрудника-заявителя. В заключении господин Конов указал на необходимость внести изменения в статью 306 УК "Заведомо ложный донос" и статью 128.1 УК "Клевета", которые, по его мнению, являются серьезными препятствиями для заявителей.

Во время встречи несколько раз поднимался вопрос о защите заявителей, представляющих юридическое лицо. Этот вопрос не был разобран детально в представленных докладах и является актуальной темой для проведения следующего круглого стола.

Доклад: "Защита заявителя о коррупции"

 

Изображение любезно предоставлено сайтом Моя Москва