Защита заявителей: лучшие практики и худшие примеры
Защита заявителей о коррупции, стимулирование сотрудников государственных и частных организаций сообщать об известных им злоупотреблениях и правонарушениях остается крайне актуальной задачей для государственного и частного сектора в России. Практика стран и компаний, которые уже внедрили системы по защите заявителей, доказывает её крайне высокую значимость. Инсайдеры зачастую обладают уникальной информацией о правонарушениях, которые невозможно раскрыть без их участия. Но в условиях высоких рисков, немногие готовы раскрывать информацию. Меры по защите заявителей способны повысить эффективность и конкурентоспособность частного сектора и утвердить законность в госсекторе.
Для позитивного развития необходимо внедрение законодательных и подзаконных актов и их применение на практике, а также меры внутри частных организаций.
Международное движение Transparency International подготовило доклад о состоянии системы защиты заявителей о коррупции в странах “большой двадцатки” и обзор лучших практик защиты заявителей в международных компаниях. Два документа станут достойным дополнением в библиотеку эксперта.
Справка “Лучшие практики и вызовы защиты заявителей в международных компаниях” подготовлена экспертами секретариата Transparency International. Основные принципы системы работы с информацией приведены с примерами, как они реализованы в тех или иных компаниях. Среди рассмотренных принципов: предоставление всеобщего доступа к системе сообщения о фактах коррупции, прозрачные и известные всем правила, работа с поступившими сообщениями и их обработка, защита заявителей. Отдельный раздел документа посвящен работе с внешними заявителями, которыми могут быть, например, контрагенты компании. В конце сентября 2014 года Transparency International - Австралия совместно с Мельбурнским университетом и университетом Гриффита и организацией Blueprint for freespeech представили доклад “Законодательство о защите заявителей в странах Большой Двадцатки. Приоритеты для действий” (Whistleblower Protection Laws in G20 Countries. Priorities for Action). Этот доклад, более полный, подробно анализирует законодательство, сравнивая его с принципами, рекомендованными ведущими международными организациями. Авторы выделили 14 критериев для оценки, включающих охват законодательства, полноту определения правонарушений и заявителей в законах, наличие различных каналов сообщений, возможность анонимных заявлений и защита конфиденциальности, полнота защиты заявителей, независимый надзор и прозрачность законодательства.
| Критерии лучших практик законодательства защиты прав заявителей | ||
| # | Критерий | Описание |
| 1 | Широта охвата законов | Охват организаций в секторе (от "мало" до "нет не охваченных") |
| 2 | Широта определения правонарушения | Насколько широко в законодательстве определено правонарушение; то, что вредит или угрожает интересам общества (например, коррупция, финансовое неправомерное поведение и другие правовые, нормативные и этические нарушения) |
| 3 | Широта определения заявителей | Определение заявителей в законодательстве, раскрытие информации которыми защищено (например, работодателей, работников, волонтеров и других служащих) |
| 4 | Диапазон внутренних и нормативных каналов сообщений | Полный диапазон внутренних и нормативных каналов сообщений информации в организации |
| 5 | Наличие внешних каналов сообщений | Существование внешних каналов сообщений, и защита раскрытой публично или третьими лицами информации, если это оправдано или обусловлено обстоятельствами (примерами раскрытия информации внешними каналами могут являться: СМИ, неправительственные организации, профсоюзами, членами парламента) |
| 6 | Принятые основания для защиты | Принятые основания для защиты информации и осведомителя в законодательстве (например, честное и разумное убеждение в существовании правонарушения, или, напротив, защита не предоставляется при раскрытии заведомо ложной информации) |
| 7 | Предоставление возможности анонимных сообщений и их охрана | Анонимное раскрытие информации охраняется путем обеспечения того, что заявитель (а) имеет возможность сообщить анонимно и (б) защищен, если впоследствии информация была идентифицирована |
| 8 | Защита конфиденциальности | Защита обеспечивается в случае конфиденциальности раскрытия информации |
| 9 | Необходимость процедур внутренних сообщений | Требования к организации о наличии внутренних процедур сообщений (например, требования по созданию каналов отчетности, внутренних процедур расследования, институтов для поддержки и защиты заявителей и раскрытой информации) |
| 10 | Полнота защиты заявителей | Полнота представленной защиты заявителю, которая относится к различным ответным действиям и пагубным последствиям раскрытия информации для заявителя (например, освобождение от юридической ответственности, от судебного преследования, расправ, негативных действий со стороны работодателей, преследований) |
| 11 | Всесторонние средства для ответа на негативные действия | Широта доступных гражданских средств для информаторов, подвергнутых пагубным действиям (например, компенсационные права, судебные запреты, нагрузка на работодателей) |
| 12 | Санкции для ответственных за негативные действия | Разумные уголовные или дисциплинарные санкции по отношению к ответственным за негативные действия по отношению к заявителю |
| 13 | Независимый надзор | Контроль со стороны независимого расследования заявителей, органов по рассмотрению жалоб, судов |
| 14 | Прозрачность применения законодательства | Требование прозрачности и подотчетности в применении законодательства (например, ежегодные общедоступные отчеты и положения, которые переопределяют конфиденциальность информации между работодателем и работником) |
По каждому из 14 критериев в каждой стране выставлялось две оценки - о наличии соответствующий положений в законах, касающихся заявителей о коррупции в государственных структурах и частных компаниях. Оценки выставлялись по трехбалльной шкале: от 1 (полностью или почти полностью соответствующее требованиям) до 3 (совершенно не соответствующее требованиям). Россия оказалась худшей с точки зрения защиты заявителей в частном секторе - она получила оценку “3” по всем пунктам. Лучшими оказались США, но и здесь они получили оценку “2” для трех критериев (по остальным им был выставлен лучший бал). На мировом уровне хуже всего обстоят дела с анонимностью заявителей - только в 4 странах существует хоть какое-то законодательство на этот счет. В государственном секторе США поделили пальму первенства с Австралией с таким же результатом (11 высших баллов и 3 средних оценки), хуже всего дела у Саудовской Аравии (13 “троек” и 1 “двойка”) и у Мексики (11 “троек”). Россия закрывает пятерку худших по защите заявителей в госсекторе - без единого высшего балла, но у нас все же есть описание процедур для заявителей, удовлетворительные определения злоупотреблений и заявителей обеспечивают определенное покрытие законодательством нуждающихся в защите. Наконец, наша страна получила среднюю оценку по наличию внутренних процедур, а это все-таки самый проблемный пункт в госсекторе на мировом уровне.
Таблица результатов
| Аргентина | Австралия | Бразилия | Канада | Китай | Франция | Германия | Индия | Индонезия | Италия | |||||||||||
| публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | |
| Охват | 3 | 3 | 2 | 2 | 2 | 3 | 2 | 3 | 1 | 2 | 2 | 2 | 1 | 3 | 1 | 3 | 2 | 2 | 1 | 3 |
| Правонарушения | 3 | 3 | 1 | 3 | 2 | 3 | 1 | 3 | 1 | 2 | 2 | 2 | 3 | 2 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2 | 3 |
| Определение заявителей | 2 | 2 | 1 | 3 | 2 | 3 | 2 | 3 | 1 | 2 | 2 | 2 | 3 | 3 | 1 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 |
| Каналы сообщений | 2 | 2 | 1 | 2 | 2 | 3 | 2 | 3 | 2 | 1 | 2 | 2 | 2 | 3 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2 |
| Внешние каналы сообщений | 3 | 3 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 |
| Основания для защиты | 3 | 3 | 1 | 2 | 2 | 3 | 1 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | 3 | 2 | 2 | 2 | 3 |
| Анонимность | 2 | 2 | 1 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 |
| Конфиденциальность | 2 | 2 | 1 | 2 | 2 | 2 | 1 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 1 | 3 | 3 | 3 | 1 | 3 |
| Внутренние процедуры сообщений | 3 | 3 | 1 | 3 | 3 | 2 | 1 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 |
| Защита заявителей | 3 | 3 | 1 | 3 | 2 | 3 | 1 | 2 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | 3 | 2 | 2 | 1 | 3 |
| Возможность ответа | 3 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 1 | 3 | 2 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 |
| Санкции | 2 | 2 | 1 | 3 | 3 | 3 | 1 | 3 | 2 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 2 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 |
| Независимый надзор | 3 | 3 | 1 | 3 | 3 | 3 | 1 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2 | 3 | 3 | 1 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 |
| Прозрачность | 3 | 3 | 1 | 3 | 3 | 3 | 1 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 |
| Япония | Мексика | Россия | Сауд. Аравия | ЮАР | Корея | Турция | Великобритания | США | ||||||||||||
| публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | публ | част | |||
| Охват | 1 | 1 | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 3 | 1 | 1 | 1 | 1 | 3 | 3 | 2 | 2 | 1 | 1 | ||
| Правонарушения | 1 | 1 | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 3 | 1 | 1 | 1 | 1 | 3 | 3 | 1 | 1 | 1 | 1 | ||
| Определение заявителей | 2 | 1 | 2 | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 1 | 1 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | 1 | ||
| Каналы сообщений | 2 | 2 | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 1 | 1 | 2 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | ||
| Внешние каналы сообщений | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 1 | 1 | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2 | ||
| Основания для защиты | 1 | 1 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2 | 3 | 3 | 1 | 1 | 1 | 1 | ||
| Анонимность | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 1 | 1 | ||
| Конфиденциальность | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 1 | 1 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | 1 | ||
| Внутренние процедуры сообщений | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | ||
| Защита заявителей | 1 | 1 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 1 | 1 | 2 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | ||
| Возможность ответа | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | 3 | 3 | 1 | 1 | 2 | 2 | ||
| Санкции | 3 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 1 | 1 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | 1 | ||
| Независимый надзор | 3 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 1 | 1 | 3 | 3 | 3 | 3 | 1 | 1 | ||
| Прозрачность | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 2 | 2 | 1 | 1 | 3 | 3 | 2 | 2 | 1 | 1 | ||
В докладе подробно рассмотрено по темам и по отдельным странам именно законодательство о защите заявителей: авторы не оценивают эффективность правоприменения. В качестве источников лучших практик используются рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития, Совета Европы, Организации американских государств, а также Международные принципы для законодательства по защите заявителей о коррупции Transparency International. Последние были опубликованы коалицией в 2013 году, они подготовлены с учетом мнения крупнейших академических исследователей и неправительственных экспертов. В принципах Transparency International упоминается 30 мер, в том числе: основные руководящие принципы, область применения, необходимость и порядок раскрытия информации, меры по защите заявителей, процедуры. Принципы предлагается адаптировать к специфике каждой страны при разработке или совершенствовании законодательства о защите заявителей о коррупции. Оценка ситуации с точки зрения “Большой двадцатки” особенно важна, поскольку именно в рамках этой организации Россия впервые приняла на себя обязательства по разработке системы защиты заявителей о коррупции. Обязательства, принятые Российской Федерацией по итогам Сеульского саммита 2010 года, фактически не были выполнены. В 2012 году Центр “Трансперенси интернешнл - Р” представил властям принципы защиты заявителей о коррупции, которые могли бы лечь в основу профильного национального законодательства. Проект должного внимания законодателя так и не получил.
Отдельные элементы защиты заявителей были введены указом президента в 2013 году, но они не обеспечивают ни независимого рассмотрения дела заявителя в случае применения к нему дисциплинарных взысканий (которые могут быть гонениями и не быть связаны с качеством работы), ни должной защиты со стороны государства. Появившееся в СМИ информация о подготовке проекта профильного закона хотя и вызывает некоторый оптимизм наличием внимания к теме, но этого недостаточно, при отсутствии публичного и экспертного обсуждения проекта закона.
Критерии лучших практик законодательства защиты прав заявителей (256.2 Кбайт)
Законодательство защиты прав заявителей. Таблица результатов 2014 (298.78 Кбайт)
Изображение freeimages.com
