Что не так в ГУПах и МУПах

«Трансперенси» обнаружила почти 600 нарушений в российских
ГУПах и МУПах

Игорь Сергеев, Роман Романовский, Александр Вавилов, Александр Автонагов
8 февраля 2018 года

Плюсануть
Поделиться
Отправить
Класснуть

Подпишитесь на
нас в соцсетях

Подробнее

Результаты наших обращений.
Данные актуальны на 1 января 2018 года.

В России десятки тысяч унитарных и казенных предприятий. Их создают федеральные, региональные или муниципальные органы власти для выполнения некоторых своих функций, например, вывоза мусора или управления аэропортами. Эти предприятия регулярно получают бюджетные субсидии.

Из-за огромных размеров и запутанности системы функционирования государственных (ГУП) и муниципальных (МУП) унитарных предприятий контролировать их деятельность особенно сложно не только общественности, но и государственным органам.

В ноябре 2017 года мы уже рассказывали, как бывший руководитель ГУПа «Московский молодежный центр «Планета КВН» Александр Масляков смог перевести здание кинотеатра в Москве в собственность компании, принадлежащей ему и его семье.

Калининградский центр «Трансперенси Интернешнл – Россия» проверил руководителей почти 9 тысяч госпредприятий и обнаружил 568 случаев, когда их руководители, согласно данным реестров ЕГРЮЛ и ЕГРИП, одновременно занимались частным бизнесом, нарушая таким образом закон. Мы продолжим мониторинг соблюдения запретов и ограничений руководителями ГУПов и МУПов по всей России и будем публиковать его результаты по мере накопления данных.

Выборка

За 2017 год мы проанализировали почти 9000 предприятий: федеральные ГУПы, ГУПы и МУПы в городах-миллионниках и в соответствующих регионах — в Москве, Московской области, Санкт-Петербурге, Новосибирской и Воронежской областях, Татарстане, Самарской, Нижегородской и Ростовской областях, Краснодарском крае, Свердловской области, Омской и Челябинской областях, Башкирии, Пермском крае и Волгоградской области.

Смотреть полную таблицу предприятий.

Что запрещено руководителям унитарных предприятий

Руководители ГУПов и МУПов не считаются государственными или муниципальными служащими. Общие антикоррупционные запреты, ограничения и обязанности, прописанные в законе 273-ФЗ «О противодействии коррупции», распространяются только на руководителей предприятий федерального уровня (ФГУПов). Теоретически региональные и местные органы власти, создающие ГУПы и МУПы, могут распространять на них дополнительные антикоррупционные нормы, но на практике этого почти никогда не происходит.

Работу этих предприятий регулирует закон 161-ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях». Этот закон запрещает руководителю предприятия заниматься какой-либо дополнительной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавания, науки и творчества. В том числе, им запрещено быть учредителем или участвовать в оплачиваемой деятельности коммерческих и некоммерческих структур.

Кроме того, 161-ФЗ устанавливает, что сделка, в которой лично заинтересован руководитель предприятия, не может совершаться без согласия органа власти, который это предприятие создал. Такая заинтересованность возникает, если сам руководитель, его супруг, родители, дети, братья, сестры и (или) их аффилированные лица являются стороной сделки или занимают должности в органах управления юридического лица, являющегося стороной сделки.

Нормы, касающиеся конфликта интересов, прописанные в законе «Об унитарных предприятиях», в целом мягче, чем в законе «О противодействии коррупции». В частности, чиновникам и руководителям ФГУПов, подпадающим под действие закона «О противодействии коррупции», за неурегулирование конфликта интересов грозит увольнение в связи с утратой доверия, а руководителям ГУПов и МУПов — лишь признание недействительной сделки с заинтересованностью.

Плюсануть
Поделиться
Отправить
Класснуть

Что мы обнаружили

568 директоров госпредприятий нарушали запрет совмещать руководство ГУПом/МУПом с частным бизнесом

568 руководителей не соблюдали запрет быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в коммерческих и некоммерческих организациях, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации. Также в нарушение запретов 59 из директоров ГУП/МУП являлись индивидуальными предпринимателями. По результатам наших обращений:

  • В 310 случаях нарушения были подтверждены Генеральной прокуратурой или региональными прокуратурами, принимались меры прокурорского реагирования.
  • В 59 случаях в органы власти направлена информация о необходимости актуализировать сведения в ЕГРЮЛ (в том числе при ликвидации предприятий)
  • 12 руководителей уволены со своих должностей до принятия мер прокурорского реагирования
  • 3 руководителя вышли из состава учредителей коммерческих предприятий до принятия мер прокурорского реагирования
  • Подан 1 иск в суд
  • По 183 случаям ответы не поступали (по состоянию на 01.12.2017)

1 Эффект ВРИО

Некоторые руководители предприятий пытаются уходить от ответственности за несоблюдение запретов, обозначая себя в ЕГРЮЛ как временно исполняющих обязанности руководителей.

Дело в том, что, согласно ч. 2 ст. 21 161-ФЗ, запреты распространены только на руководителя унитарного предприятия, и может возникнуть впечатление, что «временность» освобождает руководителей от всех возможных проблем с законом.

Но на самом деле это не так.

Согласно ч. 1 ст. 40 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», «единоличный исполнительный орган общества (генеральный директор, президент и другие) избирается общим собранием участников общества на срок, определенный уставом общества». При этом «единоличный исполнительный орган общества без доверенности действует от имени общества, в том числе представляет его интересы и совершает сделки (ч. 3 ст. 40 14-ФЗ).

Таким образом, в соответствующем разделе ЕГРЮЛ указывается только руководитель (единоличный исполнительный орган) юридического лица на данный момент. Срочность и название в данном случае — не более чем условность. Называться он может как угодно — тут законодатель дал учредителям полную свободу: традиционные «генеральный директор», «директор», «президент», более редкие «начальник», «заведующий», «главный редактор», «художественный руководитель». Все зависит от специфики и фантазии — хоть «прокуратор». Иногда юридическим руководителем организации может оказаться и главный бухгалтер.

Всех лиц, внесенных в ЕГРЮЛ в этот раздел, независимо от названия должности, объединяет одно: это непосредственные руководители юрлица на период действия трудовых отношений. Именно поэтому приставки о временности замещения должности не могут исключать их из правового поля.

В 77 случаях из 568 выявленных (13%) в выписке ЕГРЮЛ в разделе «сведения о лице, имеющем право действовать без доверенности от имени юридического лица» в графе «должность» значится ВРИО руководителя, ИО директора и т.п. (в одном случае — замдиректора).

Больше всего эта практика распространена на уровне федеральных государственных предприятий — 36 из 95 руководителей, выявленных нами как возможные нарушители запрета на руководство и владение бизнесом, имели приставку «врио/и.о».

Возможно, это связано с тем, что разные прокуратуры по-разному трактуют закон. В частности, прокуратура Москвы при рассмотрении заявления в отношении 13 подведомственных и.о. (врио) руководителей ФГУП сообщает, «что запрет, установленный ч.2 ст.21 № 161-ФЗ, на лиц, временно исполняющих обязанности руководителей унитарных предприятий, не распространяется».

Многие из этих директоров «временно» руководят предприятиями на протяжении долгих лет:

и.о. директора ФГУП ВНИИ «Агросистема» Е.Ю. Дремлюга — с 2012 года, и.о. гендиректора ФГУП «Связьстрой» В.А. Шишкин и и.о. гендиректора ФГУП «Геолэкспертиза» В.М. Бачурин — с 2013-го, и.о. директора ФГУП «Государственный республиканский центр экспертизы и сертификации в области охраны и реставрации памятников истории и культуры» И.Г. Джерапов — с 2015-го.

В Омской, Воронежской, Нижегородской, Челябинской, Ростовской областях, в Пермском крае и в Татарстане, в отличие от Москвы, прокуратуры принимали меры в отношении нарушителей с приставками «врио».

По состоянию на декабрь 2017 года после наших заявлений, касающихся 77 нарушений:

  • 33 врио/и.о. руководителей унитарных предприятий больше не занимают свои должности (в том числе и те, в отношении которых не применялись меры прокурорского реагирования);
  • 18 врио/и.о. руководителей унитарных предприятий вышли из управления и владения бизнесом, ликвидировали ИП и юрлица (в том числе и те, в отношении которых не применялись меры прокурорского реагирования);
  • 26 врио/и.о. продолжают занимать должности, не устранив нарушения.

2 Смежный бизнес

348 руководителей занимаются бизнесом в той же сфере, что и их ГУПы/МУПы

348 из 568 руководителей ГУПов и МУПов, которые привлекли наше внимание как вероятные нарушители запретов и ограничений, руководят и (или) владеют долями в юридических лицах, осуществляющих коммерческую деятельность в той же самой предпринимательской сфере (а также в смежных отраслях) в том же самом регионе, что и возглавляемые ими унитарные предприятия. Например:

  • Директор МУП «Школьник» Челябинская обл., р-н Ашинский, г. Аша Шакирова Лариса Николаевна (уже бывший — предприятие с августа 2017 находится в стадии ликвидации, руководителем ликвидационной комиссии назначено другое лицо) являлась учредителем и директором ООО «Комбинат общественного питания Переменка» Челябинская обл., р-н Ашинский, г. Аша.
  • Директор ФГУП «Центральная Аптека» г. Москва Иванова Елена Владимировна являлась участником ООО «ТЕД» г. Москва, чей основной вид деятельности — оптовая торговля фармацевтической продукцией. В июле 2017 года Иванова вышла из состава участников ООО «ТЕД».

56 коммерческих организаций имеют фактически такое же наименование, что и унитарные предприятия (иногда даже тот же самый юридический адрес). Например:

  • Директор Муниципальное унитарное предприятие «Управление архитектурного планирования и градостроительства» Нурлатского муниципального района респ. Татарстан, Гареев Марсель Мансурович являлся генеральным директором ООО «Управление архитектурного планирования и градостроительства» Нурлатского муниципального района. В июне 2017 года уволился с должности директора ООО «УАП И Г» НМР, а в ноябре 2017 года вышел из состава участников.
  • Директор ФГУП «Проектно-Конструкторское Бюро» г. Киров Сычугов Юрий Вячеславович являлся участником ООО «Проектно-конструкторское бюро» г. Киров. В июне 2017 года вышел из ООО «ПКБ», отказавшись от доли 50% в пользу общества.
  • Директор МУП «Парижское ЖКХ» Челябинская обл., р-н Нагайбакский, с. Париж Кадыкеев Юрий Васильевич является участником и директором ООО «ПАРИЖСКОЕ ЖКХ» Челябинская обл., р-н Нагайбакский, с. Париж.

3 Отсутствие контроля

Из 584 руководителей предприятий, которые совмещали работу в ГУПах или МУПах с частным бизнесом, подавляющее большинство уже были предпринимателями до назначения, т.е. работодатель после должной проверки вообще не должен был их назначать.

Большинство руководителей-нарушителей вообще не должны были получить назначений в ГУПы/МУПы

Кроме того, у руководителей, согласно ч.2 ст. 22 161-ФЗ, существует обязанность доводить до сведения собственника имущества унитарного предприятия информацию:

  • о юридических лицах, в которых он, его супруг, родители, дети, братья, сестры и (или) их аффилированные лица владеют двадцатью и более процентами акций (долей, паев) в совокупности;
  • о юридических лицах, в которых он, его супруг, родители, дети, братья, сестры и (или) их аффилированные лица, признаваемые таковыми в соответствии с законодательством Российской Федерации, занимают должности в органах управления.

Очевидно, что руководители унитарных предприятий не выполняют эту обязанность в достаточном объеме.

Плюсануть
Поделиться
Отправить
Класснуть

Чего мы добились

1

154 руководителя унитарных предприятий уволены со своих должностей, в том числе:

  • Директор ФГУП ММЦ «Планета КВН» Масляков Александр Васильевич.
  • Исполняющий обязанности директора ФГУП «ТПО "Киностудия "Союзмультфильм» г. Москва Давыдов Глеб Борисович.
  • Гендиректор ФГУП «Российские сети вещания и оповещения» Зорин Игорь Петрович.

    Оказалось, что Игорь Зорин не только руководил ФГУП и коммерческим предприятием одновременно. Мы выяснили, что он владеет четырьмя элитными квартирами в Майами общей стоимостью больше $9 млн через коммерческие компании. В сентябре 2017 прокуратура вынесла представление директору ФГУП и он был уволен с занимаемой должности.

  • ИО директора ФГУП «Национальный оператор по обращению с радиоактивными отходами» г. Москва Егоров Денис Борисович.
2

189 руководителей унитарных предприятий вышли из руководства и владения долями в коммерческих предприятиях, ликвидировали ИП или юрлица, в том числе:

  • Гендиректор ФГУП «Гостиница “Золотое кольцо”» Управделами Президента РФ Кузнецов Андрей Михайлович.
  • Директор ФГУП «Центральная Аптека» Иванова Елена Владимировна.
3

61 унитарное предприятие ликвидировано или находится в стадии ликвидации.

4

В 158 случаях, согласно сведениям ЕГРЮЛ, нарушения не устранены. По этим случаям мы намерены повторно обращаться в прокуратуру.

Ранее мы в подробностях рассказывали о двух руководителях унитарных предприятий, которые не урегулировали конфликты интересов. Это Александр Масляков (ГУП г. Москвы «Московский молодежный центр «Планета КВН») и Игорь Зорин (ФГУП «Российские сети вещания и оповещения»). Оба они уволены, но Масляков успел перевести из государственной собственности в частную «дом КВН» в Москве, а Зорин — заключить госконтракты на 380 млн руб. с компаниями, принадлежащими его давнему деловому партнеру.

Рекомендации

1

Дополнить ч. 2 ст. 21 161-ФЗ в части прямого распространения предусмотренных запретов и ограничений на всех лиц, указанных в реестре юридических лиц как единоличный исполнительный орган независимо от наименования должности (врио, ио и т.п.).

2

Собственнику имущества унитарного предприятия в обязательном порядке требовать у претендента на должность руководителя такого предприятия подтверждения сведений из ЕГРЮЛ(ЕГРИП) о соответствии требованиям ч. 2 ст. 21 161-ФЗ или самостоятельно получать такие сведения в рамках межведомственного взаимодействия.

3

Дополнить ст. 21 161-ФЗ в части указания досрочного расторжения трудового договора как единственного вида ответственности за нарушения действующих запретов и ограничений.

Фотография: Дмитрий Коротаев/Коммерсантъ

Плюсануть
Поделиться
Отправить
Класснуть

Читайте также

Проект калининградского отделения «Трансперенси Интернешнл - Россия»

  • info@transparency.org.ru
  • +7 (495) 915-00-19
  • 107031, Москва, Рождественский бульвар, дом 10/7, стр. 1, пом. I

АНО "Центр "Трансперенси Интернешнл-Р" внесена Министерством юстиции РФ в реестр "некоммерческих организаций, выполняющих функцию иностранного агента"