НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН, РАСПРОСТРАНЕН И (ИЛИ) НАПРАВЛЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ АНО “ЦЕНТР “ТИ-Р” 
Подпишитесь на
нас в соцсетях
В 2018 году Россия впервые в своей истории станет хозяйкой чемпионата мира по футболу. Игры пройдут в 11 городах: в Москве, Санкт-Петербурге, Калининграде, Нижнем Новгороде, Казани, Самаре, Саранске, Волгограде, Ростове-на-Дону, Сочи и Екатеринбурге. На подготовку к турниру предполагается потратить более 678 млрд руб., из них 390 млрд — из федерального бюджета, 92 млрд — из региональных, остальные 196 млрд — частные инвестиции. Эти расходы включают в себя не только строительство стадионов, но и поддержание и развитие инфраструктуры, в том числе дорог.
Екатеринбургский центр «Трансперенси Интернешнл – Россия» с февраля 2017 года анализировал госзакупки в дорожной отрасли в регионах, которые будут принимать матчи ЧМ. Также в выборку добавлена Удмуртия. К нам обратилась с такой просьбой общественная организация «Автомобилисты Удмуртии», поскольку бывший глава республики Александр Соловьев находится под следствием по делу об откатах в дорожном строительстве.
По итогам мониторинга дорожных госзакупок в 12 регионах мы выяснили:
Почти половина денег на дорожное строительство израсходована с признаками нарушений.
Если бы нарушений не было, бюджет мог бы сэкономить более 2,5 млрд руб.
Почти все нарушения связаны с подгонкой условий закупок под «нужного» подрядчика.
Почти в каждом регионе есть свой картель в сфере дорожного строительства, как правило, аффилированный с региональными властями.
Мы проанализировали 1535 закупок. Общая сумма начальных максимальных цен контрактов (НМЦК) по ним – более 201 млрд руб.
Начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК) — это максимальная сумма, на которую может быть заключен контракт; её устанавливает заказчик при планировании закупки.
Признаки нарушений мы усмотрели в 435 закупках. Суммарная НМЦК по ним — 97 182 590 608,06 руб. Иными словами, почти половина денег израсходована на примерно 28% сделок. Суммарная фактическая цена по этим контрактам — 96 064 291 716,47 руб., т.е. экономия в таких закупках составила 1 118 298 891,59 руб. (1,15% от общей суммы таких закупок). Для сравнения, при сделках без признаков нарушений экономия в результате конкурентных торгов составила 3 902 173 956,73 руб. (3,76% от общей суммы «чистых» закупок).
Полный список всех закупок и контрактов в количественном и ценовом выражении. Таблица показывает, сколько и на какую сумму (в целом и отдельно по регионам) закупок мы рассмотрели и в скольких из них обнаружили нарушения. Все данные переведены в процентное соотношение.
Если бы все исследуемые закупки были проведены без нарушений, бюджет сэкономил бы дополнительно 2 535 766 515,27 руб. Если учесть, что сэкономленные на торгах средства могут быть направлены заказчиками на другие нужды в той же категории расходов, то на эти деньги можно было бы дополнительно отремонтировать 91 км федеральных трасс.
Все нарушения, о которых пойдет речь, так или иначе приводят к ограничению конкуренции: компании, которые могли бы выполнить необходимые работы, просто не допускаются к торгам. Из-за этого цены снижаются не так значительно, как могли бы, и в итоге бюджетные средства расходуются неэффективно.
В тех 435 закупках, которые представляются нам подозрительными, усматриваются признаки следующих нарушений:
66% случаев — установление дополнительных требований к участникам закупок, а именно требование опыта исполнения аналогичных контрактов. Такая практика нарушает требования статьи 31 закона «О контрактной системе» и противоречит позициям Федеральной антимонопольной службы и Минэкономразвития. За установление требований к участникам, не предусмотренных законодательством о контрактной системе, должностному лицу заказчика грозит штраф. Его размер составляет 1% от НМЦК, но не менее 5 тыс. руб. и не более 30 тыс. руб.
Большинство закупок в дорожной отрасли — это работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, а также текущему ремонту и содержанию автомобильных дорог (коды 41.2, 42, 43 Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности [ОКПД2]). По закону, к подрядчикам строительства, реконструкции и капитального ремонта следует предъявлять дополнительные требования, касающиеся опыта работы и деловой репутации, если цена контракта превышает 10 млн руб. Однако госзаказчики сплошь и рядом предъявляют такие требования к подрядчикам текущих ремонтных работ и работ по содержанию дорог. Например, наличие строительного опыта вынуждены доказывать компании, желающие получить госконтракт на устранение колейности или нанесение разметки. Обычно это небольшие компании, и они таким образом просто отсекаются на этапе подачи заявок.
Это приводит к ограничению конкуренции, и в результате начальная цена контракта снижается не так значительно, как могла бы, если бы к торгам были допущены все компании, которые способны выполнить необходимые работы.
В Краснодарском крае мы обнаружили 110 закупок с общей суммой НМЦК более 4,8 млрд руб., в которых содержатся признаки такого нарушения. В Татарстане таковы все 86 закупок по ремонту и содержанию дорог в 2017 году. Например, в 2016-м году в Свердловской области признаки этого нарушения имелись в 29 закупках, а в 2017-м — уже ни в одной.
16% случаев — необоснованное укрупнение лотов,т.е. ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.(ч. 3. ст. 17 ФЗ О защите конкуренции).
Такие лоты дороже, а стало быть, выше и обеспечительные меры, а это отсекает от торгов небольшие компании, которые могли бы выполнить отдельные виды работ.
Лот — это обособленная часть товаров, работ, услуг, выделенная заказчиком, уполномоченным органом в рамках проведения закупки однотипной продукции. Обычно под одним лотом подразумевают один контракт. Необоснованное укрупнение лотов — это ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.
На карте Волгоградской области выделены четыре муниципальных района, содержание дорог в которых на 2017-2018 годы было разыграно в одном лоте на общую сумму 227 217 197,83 руб. со снижением НМЦК 0,61%. Видно, что эти районы территориально, технологически и функционально не связаны друг с другом, и заказчик мог провести четыре отдельных аукциона, снизив тем самым стоимость контрактов.
Такая практика противоречит требованиям ст. 17 закона «О защите конкуренции», запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов. При конкурентных закупках экономия может достигать 20% начальной цены. При ограничении конкуренции путем укрупнения лотов этот показатель не превышает 1%.
Мы выявили 72 закупки с признаками этого нарушения на общую сумму более 35 млрд руб., или на 18% от суммы всех проанализированных закупок.
Как правило, объединение в один лот различных районов заказчики объясняют территориальным принципом формирования лота, а также технологической и функциональной связанностью друг с другом. В своих обращениях в контрольные органы мы попытались с помощью карт административно-территориального деления субъектов РФ обосновать несостоятельность таких доводов в конкретных закупках. К примеру, мы изучили ряд закупок по ремонту автомобильных дорог города Санкт-Петербурга и обнаружили, что некоторые из районов, которые в 2016 году находились в одном лоте, в 2017-м стали территориально, технологически и функционально связаны с районами в другом лоте. В Волгограде закупка на 220 млн руб. также была проведена с условиями, ограничивающими конкуренцию и нарушающими требования законодательства о контрактной системе. В частности, в один лот были объединены работы по содержанию 55 участков дорог в четырех административно-территориальных районах Волгоградской области, даже не граничащих друг с другом.
Осенью 2016 года Минэкономразвития России подготовило проект поправок в закон «О контрактной системе», согласно которым государственным и муниципальным органам власти запретят намеренное укрупнение лотов при госзакупках. Для этого правительству будет предоставлено право определять четкие критерии формирования лотов. Однако на момент публикации этого материала проект даже не внесен в Госдуму.
10% случаев — проведение закупок в форме открытых конкурсов или закупок у единственного поставщика, тогда как характер контракта требовал электронного аукциона.
В соответствии с частью 5 статьи 24 закона «О контрактной системе», заказчик самостоятельно выбирает способ определения поставщика. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.
Мы обнаружили 27 контрактов (18 — в Москве, 8 — в Санкт-Петербурге и еще один в Удмуртии), при заключении которых заказчики не проводили аукционов, ссылаясь на чрезвычайную ситуацию. «Чрезвычайность» в этих случаях заключается в сжатых сроках, которые сами заказчики и устанавливают, несмотря на то, что закупки носят плановый характер.
В соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 93 закона «О контрактной системе», закупка у единственного поставщика может осуществляться вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы. Заказчик в таком случае может выбрать поставщика без конкурса, но такая форма закупки требует обоснования.
Характерный пример — три контракта (1, 2, 3) на благоустройство территории вокруг московского стадиона «Спартак», заключенные 2 июня 2017 года. Заказчиком выступало ГБУ «Автомобильные дороги». Оно обосновало закупку у единственного поставщика срочностью подготовки стадиона к Кубку Конфедераций, который открывался 17 июня. Это дата была известна заранее: Кубок Конфедерации традиционно проводится за год до Чемпионата мира и считается его «генеральной репетицией» для страны-хозяйки. Решение, что Россия будет принимать ЧМ-2018 и, соответственно, Кубок Конфедераций – 2017, исполком ФИФА принял 2 декабря 2010 года. Четыре стадиона, которые должны были принять матчи Кубка, также были известны заранее (жеребьевка команд прошла 26 ноября 2016 года), и «Спартак» был среди них. Так что у заказчика явно было время на то, чтобы организовать работы на конкурентной основе.
При проведении указанных выше закупок конкурентными способами, бюджет мог бы сэкономить 328 594 274,09 руб. (8 739 209 417,32 руб. — 3,76%). При том, что за принятие решения о выборе неверного способа определения поставщика действующее законодательство предусматривает ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей. Когда речь идет о многомиллионных контрактах, штраф в размере 50-ти тысяч рублей представляется, как минимум, недостаточно убедительным аргументом в вопросе выбора между надлежащим и ненадлежащим поведением государственного служащего.
8% случаев — иные нарушения, в том числе завышение цен.
Участники картельного сговора, как правило, выдают себя поведением на этапах подачи заявок и проведения аукционов.
Например, в Татарстане из 133 проанализированных закупок в 126 участвовало максимум два подрядчика со снижением НМЦК максимум 0,5%, а в остальных шести закупках снижения НМЦК не было вообще.
В Ростовской области признаки картельного сговора имеются на 263 аукционах на общую сумму более 4 млрд руб. Например, один из участников (опытный и имеющий большое количество аналогичных выигранных аукционов) предлагает наименьшую цену, подстраховывая тем самым другого, а на втором этапе не представляет все необходимые (но, как видно из других аукционов, имеющиеся у него) документы. В результате победителем признается второй участник по ранжированию. Из приведенных в нашем заявлении примеров видно, что при наличии организаций, не участвующих в сговоре, победителям в большинстве случаев приходится заметно снижать цены.
Картель — это соглашение между хозяйствующими субъектами-конкурентами, если такие соглашения приводят или могут привести к: 1) установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок; 2) повышению, снижению или поддержанию цен на торгах; 3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков); 4) сокращению или прекращению производства товаров; 5) отказу от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками) (п.1 ст. 11 закона «О защите конкуренции»).
В Мордовии наглядно прослеживается еще один метод реализации картеля: конкуренты соглашаются воздержаться от участия в торгах или отозвать свое предложение, чтобы победил определенный участник.
Еще одна разновидность мошенничества на торгах со стороны потенциальных подрядчиков — так называемая схема «таран». Суть ее проста: участники сговора демпингуют, изображая активную торговлю, в результате чего цена настолько опускается, что добросовестные участники попросту вынуждены прекратить играть на понижение. На последних секундах аукциона участник сговора (предполагаемый победитель) подает ценовое предложение немного ниже последнего предложения добросовестного участника. Затем заявки игроков, предложивших наименьшую цену, отклоняются в связи с непредставлением ими необходимых документов — и автоматически победителем признается участник сговора, подавший последнее адекватное ценовое предложение.
Демпинг — продажа товаров и услуг по искусственно заниженным ценам. Демпинговые цены существенно ниже рыночных, а иногда даже ниже, чем себестоимость товара или услуги.
Более детально такой вид мошенничества можно рассмотреть на примере кейса, который описан в нашем заявлении в прокуратуру и УФАС по Удмуртской республике. По официальным данным, в результате проверок по делу следственное управление СК по Удмуртии возбудило уголовное дело в отношении депутата городской думы Ижевска, действовавшего от имени победителя торгов — ООО «Автодормостпроект». Согласно последней информации, размещенной на сайте Следственного комитета 26 июня 2017 года, «депутат задержан, ему предъявлено обвинение и избрана мера пресечения в виде домашнего ареста».
Особая история — в Краснодарском крае. В 26 из 38 муниципальных районов по результатам торгов победителями, в отсутствие других участников, признаны организации (как правило, непубличные акционерные общества), учредителем которых является региональный департамент имущественных отношений, еще в шести — Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Получается, что государство учреждает организации, которые выигрывают государственные закупки с минимальным снижением НМЦК или вовсе без такового. Потом эти организации для исполнения заключенных контрактов осуществляют закупки у единственного поставщика в рамках 223-ФЗ.
С 1 января 2017 года муниципальные и государственные унитарные предприятия обязаны проводить все закупки в соответствии с требованиями закона «О контрактной системе», однако введенные в законодательстве изменения не распространяются на непубличные акционерные общества, учрежденные государством. То есть краснодарская схема формально соответствует действующему законодательству, хотя явно противоречит принципам прозрачности и честной конкуренции.
Мы направили 48 заявлений в региональные прокуратуры и управления Федеральной антимонопольной службы. Реакция поступила на семь обращений, из них нарушения официально признаны в трех случаях, по одному (картель в Удмуртии) возбуждено уголовное дело. Еще на некоторые наши обращения последовали промежуточные ответы, но большую часть контрольные органы попросту проигнорировали.
С бóльшим рвением они берутся за дела, где под подозрением подрядчики, а не заказчики. Зачастую региональным управлениям ФАС оказывается достаточно устных объяснений заказчиков. В процессе проведения проверки по нашим заявлениям ФАС опрашивает заказчиков, которые уверяют в своей невиновности. Во многих случаях антимонопольные органы не рассматривают по существу приведенные нами доводы.
Сейчас мы обжалуем бездействие ФАС.
Как показало наше исследование, нарушения в сфере дорожного строительства как со стороны заказчиков, так и со стороны поставщиков (подрядчиков, исполнителей) носят системный характер, а значит, для их устранения недостаточно только принимать меры в отношении конкретных лиц по факту конкретных злоупотреблений.
Законодательство в сфере закупок предусматривает множество штрафов, и их нередко применяют. Правда, как правило, это касается формальных нарушений (таких, как пропуск срока размещения отчета), которые можно объяснить скорее невнимательностью, некомпетентностью или загруженностью сотрудников контрактных служб. Вместе с тем, во многих случаях штраф в 50 тыс. руб. — вполне приемлемая плата за нарушения при совершении многомиллионной сделки. Причем этот штраф будет наложен на конкретного сотрудника, а не на руководителя, который приказал ему нарушить закон.
Поэтому мы считаем необходимым ввести персональную дисциплинарную ответственность руководителя организации, осуществляющей госзакупки. В частности, если руководитель решил производить закупку у единственного поставщика, он должен издавать приказ в письменной форме, чтобы не иметь возможности в случае возникновения претензий переносить ответственность на подчиненных.
Кроме того, мы считаем необходимым дать прокурорам право добиваться привлечения руководителей, уличенных в нарушениях в госзакупках, к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения.
Чтобы помешать злоупотреблениям при закупках и перенести ответственность за нарушения на руководителя организации, мы предлагаем внести следующие изменения в нормативно-правовые акты.
1) Ввести обязательное издание приказа (решения) руководителя о проведении закупки у единственного поставщика, вследствие аварии и иных чрезвычайных ситуаций. Сейчас закон этого не требует.
Таким образом, решение о закупке у единственного поставщика перестанет быть анонимным, за него будет отвечать конкретный человек.
Для этого нужно дополнить п. 9 ч.1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» следующим предложением:
За исключением случаев оказания медицинской помощи в экстренной форме или неотложной форме, решение о заключении контракта в соответствии с настоящим пунктом принимается руководителем и издается в письменной форме.
Если поправки будут приняты, руководитель организации, закупающей услуги у единственного поставщика в нарушение закона, будет нести предусмотренную п.2 статьи 7.29 КоАП РФ ответственность.
2) Предоставить прокурору полномочия выдавать представление о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности. Сейчас привлечение к дисциплинарной ответственности — это исключительное право работодателя, которое предоставлено ему частью 1 статьи 192 Трудового кодекса РФ. Это требование прокурора обяжет работодателей применять к руководителям организаций дисциплинарные взыскания вплоть до увольнения.
Таким образом, привлечение работника к дисциплинарной ответственности по представлению прокурора станет не правом, а обязанностью работодателя.
Чтобы предотвращать укрупнение лотов, мы считаем необходимым принять поправки в закон «О контрактной системе», предложенные Минэкономразвития. Это позволит правительству устанавливать критерии формирования лотов, и сделать их крупными будет не так просто. Новые игроки смогут выйти на рынок, и цены пойдут вниз за счет высокой конкуренции. Бюджетные средства будут сэкономлены.
Кроме того, нужно повышать квалификацию сотрудников контрактных служб, чтобы они не допускали формальных ошибок и нарушений, о которых шла речь выше. В частности, сотрудникам контрольных органов следует проводить тренинги и семинары для всех организаций, заинтересованных в госзакупках.
Наконец, необходимо совершенствовать работу сайта системы госзакупок, в частности, разработать интернет-форму обоснования невозможности проведения конкурентной закупки, сделав её заполнение обязательным этапом публикации извещения о проведении такой закупки.
Мы направим разработанные нами поправки, способствующие сокращению коррупционных рисков в контрактной системе, руководителям фракций в Государственной Думе, Министерству экономического развития РФ и Федеральной антимонопольной службе РФ.
Расследование екатеринбургского отделения “Трансперенси Интернешнл – Россия”
Иллюстрации — Анастасия Григорьева
АНО “Центр “Трансперенси Интернешнл-Р” внесена Министерством юстиции РФ в реестр “некоммерческих организаций, выполняющих функцию иностранного агента”
